Говоря в целом, чем беднее страна, тем менее эффективна бюрократия, хотя свою роль играют и другие факторы. Но именно там, где социальные и экономические проблемы более серьезны, ощущается большая потребность в использовании бюрократии для реализации перемен. Велик спрос на бюрократию и в передовых промышленных странах: разветвленная система социального обеспечения, комплексное экономическое регулирование, характерное для них (даже для самых экономически «либеральных», как США), требуют искусной и широкой сети государственных служб. Требования к ним растут, одновременно повышается и эффективность бюрократической машины
Это не значит, что для других стран такие бюрократические машины «излишни». Скорее, просто недоступны. Слабость бюрократии в «третьем мире» — не только следствие, но отчасти и причина экономической и социальной отсталости. Низки требования, предъявляемые к бюрократии; рост же этих требований приведет к ее совершенствованию и улучшению жизни населения, а посему должен стимулироваться.
Лидеры государств «третьего мира» оказывают давление на бюрократию в попытках улучшения социально-экономических условий. Следовательно, требования к бюрократии повышаются, но это негативно сказывается на ее моральном состоянии и дееспособности. Так образуется противоречие между относительно низкой эффективностью бюрократии в слабо развитых странах и требованиями, которые к ней предъявляются в попытке улучшить условия жизни этих стран.
Итак, все лидеры сталкиваются со структурными проблемами, связанными с бюрократией, хотя проблемы и ограничения отличны друг от друга в обществах различного типа. В целом эти ограничения свидетельствуют, что данная страна может в данный период времени достичь лишь определенного уровня эффективности в реализации задач. Конечно, лидеры (особенно те, кто ставит цели, превосходящие цель предшественников) стремятся к максимуму; в известной мере они могут попытаться подчинить себе «мускулы» бюрократии. Но их надежды в большинстве случаев остаются несбыточными
Перегрузка административных органов — универсальная проблема, поскольку запросы почти везде превышают возможности административных структур, зависящие от компетентности персонала, уровня организации служб и характера связей между правительством и населением.
Могут ли лидеры улучшить условия деятельности бюрократии?
Общепризнанно, что эффективность бюрократии не отмечена неким предельным уровнем, и лидеры в силах увеличить ее. Добиться этого пытались столетиями Римская империя, Франция и Пруссия — примеры государств с развивавшимися веками бюрократическими системами. Однако перемены происходят медленно, а потребность в них в настоящее время становится все насущнее.
Новые лидеры имеют в своем распоряжении два типа инструментов, с помощью которых можно повысить эффективность деятельности бюрократического аппарата. Один тип — персональный: лидеры могут использовать свой авторитет, своих последователей среди населения и внутри самой бюрократии для усиления лояльности и рвения со стороны государственных служащих. Такая стратегия приносит определенную пользу, особенно на начальном этапе. Видимо, это одно из преимуществ, которым лидер пользуется в период «благосклонности». Но это временная стратегия, должны произойти структурные изменения в администрации. Самое простое и самое очевидное из них состоит в осуществлении мер по повышению лояльности администраторов при одновременной угрозе применения санкций против тех, кто не подчиняется; декларируется борьба против коррупции и нелегальной деятельности противников нового правительства.
Такие меры скорее эффектны, чем эффективны, если им не сопутствует процесс систематической подготовки новых государственных служащих. Поэтому лидеры избегают вносить коррективы в компетенцию государственных чиновников, заставлять их делать то, на что они не способны или вести себя несвойственным им образом. Коммунистическим лидерам, пожалуй, удалось до определенной степени изменить характерные черты деятельности бюрократии в странах, где они приходили к власти, но лишь ценой многолетнего и упорного давления, бесчисленных персональных перестановок и смены общественно-политической атмосферы. Лишь изменив государственную идеологию, коммунистическим лидерам удалось кое-что изменить в привычках государственных служащих. Но успех в конечном счете оказался неполным.
Самые эффективные преобразования — те, что направлены, помимо подбора и подготовки кадров, на систематическое изучение возможностей укрепления связи лидеров с правительством. Но следует признать, что такое «укрепление» возможно лишь до определенного уровня и в ограниченном объеме. Государственные службы не могут сразу почувствовать себя среди населения как «рыба в воде». Это медленный процесс, особенно, когда сильны предубеждения против бюрократии и когда превалируют «анархистские» и антигосударственные традиции. Поэтому лидеры должны сознавать, что их усилия по изменению бюрократических структур принесут результат только в относительно далекой перспективе и что проведение их политики не должно полностью зависеть от реформ, которые поначалу могут быть разрушительными.
Конечно, реформы не увенчаются успехом, если не учитывается положение самой бюрократии и, в особенности, социально-экономическая и политическая специфика страны. Поскольку «неэффективность» административного аппарата тем выше, чем слабее социально-экономическая инфраструктура, только улучшение последней может принести желаемые результаты. Важным моментом является совершенствование и политической инфраструктуры, о чем будет сказано ниже. Предпринимаемые шаги должны быть полностью согласованы друг с другом. Развивающиеся страны могут в определенной мере рассчитывать на приглашение государственных чиновников из-за рубежа. Но такое средство борьбы с трудностями носит временный характер.
Бюрократия — важный элемент в процессе реализации лидерами своих целей. На его пути стоит множество ограничений и препятствий, преодолеть которые не просто. Обусловлены они отнюдь не нежеланием бюрократии реализовывать цели лидеров. Бюрократия в любом случае не однородна. Неправомерно говорить и о присущей бюрократии неэффективности. Если таковая имеет место, то причина в неудовлетворительных условиях (включая отсутствие возможностей обучения). Лидеры должны понимать, что такой инструмент, как находящаяся в их распоряжении бюрократия, не поможет им добиться больше, чем определенное количество результатов в определенный период времени. Этот инструмент может быть усовершенствован, но постепенно. Влияние лидера зависит от структур бюрократии. Лидеры не безвластны в их использовании, но степень их власти часто переоценивается, чем наносится ущерб самим лидерам.
Структуры политической системы и влияние лидерства
Несомненно, успех политики лидеров зависит от реакции населения, от которого ждут не протестов, а поддержки. Часто полагают, что сила поддержки в значительной мере зависит от существования соответствующих структур и институциональных механизмов внутри общества. Если эти структуры не помогут лидерам успешно реализовать свои цели и мобилизовать население, возникает широкая оппозиция, которая станет определяющим фактором; если, напротив, структуры помогут лидерам сделать свои цели популярными среди населения, то они могут быть реализованы (конечно, при отсутствии внешних препятствий).
Этот «волюнтаристский» и «оптимистический» взгляд относительно структур стимулировал усилия лидеров, придерживающихся различной идеологии, по созданию организаций, прежде всего политических партий, которые служили бы каналами коммуникации и инструментами укрепления поддержки. Правда, как свидетельствует опыт, результаты часто вызывают разочарование. Иногда это объясняется наличием других структур, нацеленных на формирование у людей позиций и образа мыслей, противоположных целям лидера. Остается несколько неясным, могут ли лидеры создать эффективные структуры, которые окажут км немалую помощь.
В попытке прояснить данный вопрос последовательно проанализируем роль трех типов структур: тот, что «естественно» развивается внутри общества и особенно силен в странах с традиционным укладом и в развивающихся странах; тот, который «создан людьми» (но не лидером) и превалирует в западных обществах; тот, который создан лидерами и характерен для коммунистических стран (по крайней мере, на первых порах) и многих стран «третьего мира».
«Естественные» структуры и влияние лидерства
«Естественными» структурами могут быть названы те, которые существовали в обществе достаточно долгое время и источник происхождения которых остается неопределенным. Эти структуры формируются группами скорее специального, чем политического характера, но они оказывают большое политическое влияние, особенно в силу мощных уз лояльности внутри этих групп. Эти структуры включают в себя, в частности, племенные и этнические группы, религиозные организации; в некоторых старых промышленных странах, например, Великобритании, подобным характером часто отличаются организации рабочего класса.
