Со времени падения Берлинской стены в 1989 году и до событий 11 сентября 2001 года большинство международных кризисов сосредоточилось вокруг слабых или несостоявшихся стран. К ним относятся Сомали, Гаити, Босния, Косово, Руанда, Либерия, Сьерра-Леоне, Конго и Восточный Тимор. Международное сообщество так или иначе оказывалось втянутым в конфликты внутри этих стран, порой слишком поздно, порой с недостаточными средствами — и в ряде случаев дело кончалось тем, что оно брало там бразды правления в свои руки.
События 11 сентября в Соединенных Штатах выявили новую проблему. Власть в Афганистане была настолько слабой, что ее мог захватить кто угодно, в том числе и террористическая организация «Аль-Каида», превратив в базу для терроризма в глобальном масштабе. Насилие в стране фактически стало явлением повсеместным: возможность сочетания радикального исламизма с оружием массового уничтожения неожиданно показала, что события в далеких уголках планеты могут непосредственно касаться и Соединенных Штатов, и других богатых и могущественных держав. Традиционные формы сдерживания не работают в отношении индивидуальных преступников, и проблема нашей безопасности в этом случае требует решения проблем внутри слабых государств, требует смены их режимов для предотвращения дальнейшей угрозы с их стороны. Таким образом, проблема слабых стран, рассматривавшаяся прежде как проблема гуманитарная или проблема прав человека, сегодня непосредственно связывается с безопасностью других стран. Как считает М. Игнатьефф, «на 90-е годы пришлись также и общее ослабление исторического осмысления, и неспособность Запада понять после Холодной войны, что возникающий кризис мирового порядка в обширных регионах земного шара — от Египта до Афганистана — неизбежно приведет к угрозе безопасности самого Запада».
Помимо проблем таких несчастных стран, стран-«неудасников», как Сомали или Афганистан, неспособность других слабых стран управлять экономикой также ведет к международной нестабильности. К причинам, вызывающим кризисы на Ближнем Востоке, относятся неразвитость демократии, плюрализма, отсутствие сколько-нибудь заметной политической активности населения в большинстве арабских стран (целью Программы развития ООН, принятой в 2002 году, было преодоление этих причин). Считается, что усиление авторитарного типа правления в этом регионе является результатом подстрекательства ООН, якобы имеющей особые причины для поддержания подобных режимов в таких странах, как Саудовская Аравия или Египет. Более того, экономика региона не развивалась, здесь не проводились экономические реформы, характерные для Латинской Америки, Азии и других частей развивающегося мира в 80-е и 90-е годы. Стагнация экономики в слабых странах (или регрессия, характерная для Саудовской Аравии, где доля национального продукта на душу населения упала на две трети за последние двадцать лет) достигла такого уровня, что стали возникать молодежные бунты в связи с появлением десятков тысяч молодых безработных мужчин. Как и в других частях развивающегося мира, стагнацию экономики можно было бы в основном объяснить плохим руководством со стороны государства, тормозящего развитие предпринимательства и рынка. Конфликт Израиля и Палестины также связан с неэффективностью руководства: главная причина срыва мирного процесса, начавшегося по Договору в Осло в 90-е годы, заключалась в неспособности палестинских властей ни соответствовать демократическим требованиям, ни справиться с высоким уровнем коррупции и с теми, кто жаждал легкой наживы.
Логика американской внешней политики после 11 сентября подводит ее к такой ситуации, при которой она либо берет на себя ответственность за руководство слаборазвитыми государствами, либо передает эту миссию в руки международного сообщества. Отрицая свои имперские амбиции, администрация Буша тем не менее сформулировала (в речи президента в Вестпойнте в июне 2002 года и в Документе по стратегии национальной безопасности 2002 года) доктрину профилактической или, точнее, превентивной войны, которая фактически ставит Соединенные Штаты в положение власти над потенциально враждебным населением стран, угрожающих Америке терроризмом. Именно это произошло в Афганистане в 2001 году. Правительство Карзаи, гораздо более порядочное и более склонное думать о будущем страны, чем предшествующий режим «Талибана», было создано Соединенными Штатами и удерживается у власти лишь благодаря американской силе. Эту власть не признает ряд высокопоставленных военных, а ее легитимность оспаривают уцелевшие отряды бойцов-талибов. Необходимость продолжения войны в Афганистане заставляет американских военных внедряться в такие страны, как Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан, которые прежде входили в сферу интересов СССР и где крайне обострена проблема руководства.
В марте 2003 года Соединенные Штаты приняли еще более амбициозный проект по свержению Баасистского режима в Ираке и установлению реально действующей демократии. В речи, произнесенной 26 февраля 2003 года, президент Буш заявил: «Мы оказались здесь в критический период в истории нашей нации и всего цивилизованного мира. Часть этой истории написана до нас, остальную часть напишем мы...» Он изложил чрезвычайный план, который охватывал не только демократизацию Ирака, но и трансформацию власти в большей части Ближнего Востока, в том числе позитивное решение израильско-палестинского конфликта и распространение принципов демократии на другие части арабского мира.
Террористические выступления, имевшие место, кроме Ирака, в Момбасе (Кении), Бали, Индонезии и Рийяде (Саудовская Аравия) в 2002-м и 2003-м годах, показали, что «Аль-Каида» продолжает пользоваться теми возможностями, которые возникают при плохом управлении государством. Соединенные Штаты определенно не собираются непосредственно внедряться своими силами в каждую страну, где действуют террористы, они должны опираться на местные власти, чтобы те сами контролировали действия террористов. Порой неспособность этих властей справиться с террористами свидетельствует об общей управленческой слабости, о чем говорилось в главе 1 -й и 2-й. Ни кенийские, ни индонезийские власти не сумели действовать достаточно решительно, чтобы предупредить атаки террористов, и хотя индонезийским властям и удалось довольно успешно подавить террористов, все же они действовали только при значительной внешней поддержке. Стремясь к собственной безопасности, Соединенные Штаты снова сталкиваются именно с теми вопросами, которые вставали перед международными организациями в связи с программами укрепления слаборазвитых стран: каким образом стимулировать извне построение сильного государства в тех странах, где проблема эффективности руководства стоит очень остро.
Плохое управление государством подрывает принцип суверенитета, на котором основан поствестфальский мировой порядок. Это происходит потому, что проблемы, которые слабые государства создают для себя и для других, увеличивают вероятность того, что еще какаянибудь из стран международной системы захочет вмешаться во внутренние дела этих слабых стран против их желания. Термин «слабый», уже употреблявшийся ранее, характеризует бессилие государства, а не его масштабы; он означает недостаток административного потенциала для нормального управления экономикой, причина которого коренится в нелегитимности политической системы в целом.
Многие аналитики, критикующие новую доктрину администрации Буша о превентивной войне и войне в Ираке, рассматривают ее как симптом резкого отхода от прежней политики сдерживания прежде всего потому, что эта доктрина допускает периодическое нарушение суверенитета других стран (Hassner 2002). Но на самом деле почва для возможности нарушения суверенитета создавалась гораздо раньше, когда в 90-е годы стала допускаться так называемая гуманитарная интервенция. Примеры такой интервенции — в Сомали, Гаити, Камбодже, на Балканах и в других местах — описаны в обширной литературе (см. работы: Damrosch 1993, Heiberg 1994, Hoffmann 1996, Lugo 1996, Mastanduno и Lyons 1995, Mayall 1996, Murphy 1996, von Lipsey 1997, Weirs и Collins 1996, Williamson 1998, а также критический обзор Carpenter 1997).
В дебатах относительно гуманитарной интервенции подчеркивалось, что Вестфальская система больше не является адекватным рычагом регулирования международных отношений — Вестфальская система выстраивалась в обстановке явного отсутствия понимания проблемы легитимности. Утверждалось, что окончание Холодной войны привело к заметному росту в международном сообществе взаимопонимания относительно принципов политической легитимности и прав человека. Отныне суверенитет и легитимность не могли автоматически дароваться тем, кто де-факто находился у власти в стране. Государственный суверенитет был фикцией или скверной шуткой, когда речь шла о таких странах, как Сомали или Афганистан, попавшие в руки боевиков. Диктаторы и те, кто попирал права человека, как Милошевич в Сербии, не могли прикрываться для самозащиты принципом суверенитета, совершая преступления против человечества, особенно в таких многонациональных государствах, каким была Югославия, где границы между республиками не были твердо установлены. В этих условиях внешние силы, действующие на основе принципов соблюдения прав человека и демократической легитимности, не только имели право, но и были обязаны вмешаться.
