Однако на момент произнесения тронной речи всё это еще впереди. Саму речь шесть дней обсуждают в палате общин и четыре дня в палате лордов. Исход голосования по речи королевы почти всегда заранее предрешен; если бы правительство проиграло при этом голосовании, потребовалось бы провести новые всеобщие выборы. Оппозиция поднимала вопрос о возможности проголосовать против тронной речи, например в марте 1974 года, но такое случалось редко.
Костяк каждой парламентской сессии образуют законодательная программа (все главные законопроекты, заявленные в речи королевы) и финансовые дела (обоснование бюджета, бюджет и проект об ассигнованиях). В течение года к их числу могут быть добавлены другие законопроекты, поскольку парламент подвергается политическому давлению или должен искать выход из кризисных ситуаций. В случае необходимости законопроекты проводятся по ускоренной процедуре. Такое случалось при многих правительствах: например, в 1971 году «Роллс-Ройс», находившийся на грани краха, перешел в государственную собственность при администрации Хита. В 1976 году лейбористское правительство срочно приняло Закон о предупреждении терроризма (временные меры), после того как боевики ИРА устроили взрывы в двух пабах Бирмингема, в которых погибли 27 человек. Закон 1985 года, запрещающий продажу спиртных напитков на футбольных матчах, стал одним из ответов правительства Тэтчер на беспорядки со смертельным исходом на стадионе «Эйзель» в Брюсселе, когда «Ливерпуль» играл с «Ювентусом».[26]
В речи королевы на открытии парламентской сессии перечисляется множество особых законопроектов, которые правительство внесет в этом году, с завершающей формулировкой «на ваше рассмотрение будут представлены и другие меры», что подразумевает менее важные вопросы. Разумеется, к этому времени уже проведена большая подготовительная работа.
Парламентская сессия
За год до произнесения тронной речи, в ноябре, секретариат кабинета министров рассылает во все правительственные ведомства циркуляры с вопросом о том, желают ли они внести какие-либо законопроекты во время следующей сессии (в следующем году). На дискуссии отводится примерно 500 часов, или 65 дней. Департамент должен сообщить, какого рода законопроекты он хочет предложить: входят ли они в программные обязательства партии, являются ли бесспорными или, возможно, речь идет о приведении национального законодательства в соответствие с директивами Европейского сообщества или постановлениями Европейского суда. Все законопроекты рассматриваются комиссией по законодательству — одним из постоянных комитетов при кабинете министров.
Если комиссия утверждает принцип законопроекта, следует сделать его черновой набросок. Министр первым делом решает, что конкретно должно войти в законопроект, и согласует вызываемые им расходы с казначейством. Когда все это улажено, лидер палаты дает разрешение на составление законопроекта. Этим занимается Парламентский консультативный совет — «закрытый отдел», состоящий из 20–25 «профессиональных юристов, которые живут на… темном чердаке в самом неприглядном углу Уайтхолла», как пишет Дж. Кауфман. Они завалены работой, поскольку для подготовки законопроектов вечно не хватает квалифицированных юристов. Не обходится и без ошибок — общеизвестно, что проект Закона о строительных компаниях вернулся в 1986 году из палаты лордов с проектами поправок, занявших несколько страниц. Иногда министры не могут узнать своих простых и четких идей, увидев, что с ними сделали в консультативном совете. Мне доводилось бывать на заседаниях комитета, когда никто не мог понять, что же означает тот или иной пункт законопроекта. Следует начать кампанию за ясный английский язык, чтобы покончить с подобными шедеврами белиберды.
Первая страница законопроекта представляет собой служебную записку, подготовленную заинтересованным ведомством, в которой объясняется содержание законопроекта, говорится, во сколько обойдется его осуществление и какие возможные последствия он будет иметь для работников бюджетной сферы. Это очень полезная вещь, особенно если законопроект сложный. После согласования наброска с департаментом его передают на рассмотрение комиссии по законодательству для окончательной проверки с участием Генерального атторнея — высшего чиновника юстиции, входящего в кабинет.
Но прежде кабинет должен решить, каким законопроектам отдать предпочтение в ближайшую сессию. Это решение обычно принимает в феврале Комиссия по внутренним делам, возглавляемая лидером палаты или лордом-председателем Совета (титулованный глава тайного совета; обычно этот пост совмещают с постом лидера палаты общин или палаты лордов, в зависимости от администрации), хотя изменения и коррективы можно внести и позже. Содержание тронной речи и ее главную направленность набрасывают вчерне и подают на утверждение кабинету к моменту начала летних парламентских каникул; окончательный проект речи кабинет утверждает осенью. Ответственность за то, чтобы законодательная программа правительства прошла невредимой через все стадии рассмотрения в парламенте на протяжении сессии, возложена на главного «хлыста» и лидера палаты. При планировании своей работы они должны принимать в расчет некоторые особенности сессии.
Например, летние каникулы в палате лордов могут оказаться короче, чем в палате общин, поскольку спорные законопроекты часто пробираются через все стадии рассмотрения в нижней палате только к концу весны, поэтому лордам приходится вернуться пораньше, чтобы провести нерассмотренные законопроекты через стадию комитета, доклада и третьего чтения. Все финансовые вопросы тоже надо решать вовремя. Проект государственного бюджета представляют и ставят на голосование три раза в год, а затем облекают в установленную форму проект Закона о Государственном фонде (см. главу тринадцатую). Планы по расходам и доходам представляют весной в законопроекте об ассигнованиях, который следует доработать к 5 августа.
Теперь парламентские сессии длятся дольше, чем когда бы то ни было: в 1971/72 году — 180 дней, в 1983/84-м — 213 дней. Решение о продолжительности каникул принимает правительство, объявление о них делают за три-четыре недели до роспуска парламента. Предположения о дате начала летних каникул начинают строить в конце мая или в июне, причем правительственные координаторы дают неверную информацию членам собственной партии и оппозиции, чтобы попытаться ускорить деятельность палаты (циничный взгляд «хлыстов» на предмет состоит в том, что они предпочли бы, чтобы депутаты вовсе не обсуждали законопроекты, а просто голосовали; если же им нужно выступить, пусть говорят поскорее и переходят к голосованию). Больше всего по поводу летних каникул волнуются шотландские депутаты — не потому, что они ленивы, а потому, что у их детей школьные каникулы заканчиваются примерно 12 августа. Если парламент распустят поздно, шотландцы не смогут провести отпуск с детьми. На самом деле продолжительность каникул редко изменяется: три недели на Рождество, неделю на Пасху, неделю на весенние каникулы и 11–12 недель поздним летом и ранней осенью. После летних каникул палата общин обычно снова собирается на две недели или больше, а палата лордов — на три недели или больше, если дел невпроворот, обычно в октябре, пока не будет официально возвещено об окончании сессии.
С 1867 года всеобщие выборы должны проводиться, по меньшей мере, каждые пять лет, причем дата выборов устанавливается исключительно действующим премьер-министром. С 1945 года еще ни один парламент не дорабатывал до конца; в среднем между выборами проходило 3 года и 4 месяца. Время от времени раздаются призывы к созыву парламентов с четко установленным сроком работы, но поскольку премьер-министры ревниво оберегают свое право выбора, шансов на перемены нет никаких.
Прошли века, прежде чем парламентские сессии удлинились и сделались более частыми. Средневековые монархи созывали парламенты только тогда, когда им требовались новые налоговые поступления. Это было по душе членам парламента (рыцарям и представителям независимых городов), а также их избирателям. Первые находили присутствие в парламенте обременительным, а вторые радовались, что им не нужно платить расходов на содержание парламентариев — по четыре шиллинга в день на представителей графств и по два шиллинга в день на представителей городов, не считая дорожных издержек. После Войны Алой и Белой розы оппозицию монарху со стороны аристократии практически уничтожили, поэтому парламент можно было и не созывать. Он начал собираться чаще в XVI веке, особенно после Реформации. Генрих VIII, например, созывал парламент девять раз, включая долгий «Реформационный парламент» 1529–1536 годов, который провел семь коротких сессий, продлившихся в общей сложности 18 месяцев. Елизавета I созвала десять парламентов, проведших в целом 13 сессий. В общей сложности в ее царствование парламент прозаседал только 140 недель на протяжении почти сорока пяти лет. Стюарты, разумеется, вообще не были склонны созывать парламент, так что лишь после «Славной Революции» 1688 года парламентские сессии стали немного напоминать нынешние.
