— Однако эта слабая легитимация достаточна для деятельности ООН лишь в том случае, если она ограничивается охраной таких ясно указанных прав, как защита от агрессии, международного насилия, массовых нарушений прав человека.
Мы должны, следовательно, исходить из того, что эти элементарные права признаны легитимными во всем мире и что справедливый контроль за их соблюдением осуществляется в соответствии с правилами, признанными легитимными. В обоих отношениях супранациональные действия политически обустроенного, но разгосударствленного международного сообщества могут паразитически питаться правовыми принципами, которые на протяжении многих лет так тщательно охраняли демократические конституционные государства. На супранациональном уровне политически формирующие цели и задачи отходят на задний план по сравнению с осуществлением права; вследствие большей арены для принятия решений эти задачи требуют более высоких легитимационных затрат, т. е. более последовательно институционализированного участия граждан. Между тем более чем 60 специальных и вспомогательных учреждений ООН, о которых мы до сих пор и не упоминали, имеют дело с такими задачами политического характера.
Конечно, некоторые из этих структур, например МАГАТЕ, работают как исполнительные органы Совета Безопасности, если речь идет о контроле за производством оружия массового уничтожения. Другие организации, как, например, возникший в XIX веке Всемирный почтовый союз или Международный союз телефонной и телеграфной связи, выполняют координационные функции в технической сфере. Но организации типа Всемирного банка, Международного валютного фонда и прежде всего Всемирной торговой организации имеют мандат на принятие решений, имеющих важное значение для мировой экономики, т. е. на решения, которые по своей природе являются политическими. Ключ к пониманию этого необозримого ансамбля слабо скрепленных международных организаций, объединяющихся под эгидой ООН, более или менее близких к главным целям международного сообщества, следует искать в изменениях, происходящих в мировом обществе в ходе глобализации.
Следует обратить внимание на эти процессы, если задаться вопросом: почему государства присоединяются к транснациональным сетевым взаимодействиям и принимают участие в супранациональных объединениях — и почему ожидание, что однажды они штурмом проведут застопорившуюся реформу Всемирной организации, не совсем ошибочно. Дело в том, что глобализация экономики и общества имеет тот укладывающий контекст (Einbettungskontext), который Кант в свое время рассматривал как идею всемирно-гражданского состояния; в условиях современности этот контекст сгустился до постнационального положения дел (Konstellation). Под глобализацией мы подразумеваем направленные процессы распространения в масштабах всего мира торговли и производства, фондовых и финансовых рынков, моды, СМИ и их программного обеспечения, сетей сообщения и коммуникации, транспортных потоков и миграционных потоков, рисков от использования высоких технологий, от разрушений окружающей среды, эпидемий, от организованной преступности и терроризма. При этом национальные государства попадают во все большую зависимость от усиливающейся взаимозависимости мирового общества, которое совершенно беспечно перешагивает территориальные границы в силу присущей ему функциональной специфики.
9. Постнациональная констелляция
Эти системно регулируемые процессы оказывают свое влияние на социальные предпосылки реальной независимости суверенных государств[162]. Сегодня национальные государства больше не в состоянии только силами своего управления охранять границы собственной территории, обеспечивать основы жизни своего населения и материальные предпосылки функционирования общества. В пространственном, социальном и материальном отношениях национальные государства взаимно обременены внешними последствиями решений, которые комплексно влияют, в свою очередь, на другие страны, не участвовавшие в процессах принятия этих решений. Поэтому государства не могут не испытывать потребности в новых формах управления, координации и институционализации, которые возникают в мировом обществе, все более взаимозависимом и в культурном отношении. На внешнеполитической арене они по-прежнему остаются важнейшими, в конечном счете решающими акторами. Но эту арену они должны сегодня поделить с негосударственными global players[163] — мультинациональными корпорациями и неправительственными организациями, которые проводят свою собственную политику, опираясь на деньги или ресурсы влияния. Но только государства обладают правом и легитимной властью над ресурсами управления. Даже если негосударственные акторы удовлетворяют свою потребность в нормах и правилах, необходимых для упорядочения транснациональных, функциональных систем, перешагивающих национальные границы (например, рынков в привязке к международной практике их адвокатского обслуживания), упорядочения прежде всего путем частных правовых разработок[164], эти конструкты не становятся «правом», если они не являются продуктом деятельности национальных государств или органов надгосударственных, но политически организованных общностей.
С одной стороны, национальные государства теряют компетенции (например, контроль за управленческими ресурсами национальной компании, функционирующей на международном уровне); но, с другой стороны, они получают возможности для осуществления новых форм политического влияния[165]. Чем быстрее национальные государства научатся удовлетворять свои национальные интересы, используя новые каналы «управления без вмешательства правительств», тем раньше они смогут заменить традиционные формы дипломатического давления и военной угрозы «мягкими» формами властвования. Лучшим индикатором, указывающим на смену форм международных отношений, являются расплывающиеся границы между внутренней и внешней политикой.
Таким образом, постнациональные реалии присоединяются на полпути как встречные к развивающемуся процессу конституционализации международного права. Повседневный опыт все возрастающей взаимозависимости в мировом обществе, которое становится все более сложным, незаметно изменяет самовосприятие национальных государств и их граждан. Когда-то самостоятельно принимающие решения акторы, сегодня они осваивают новые роли — участников транснациональных сетей, подчинившихся техническим императивам кооперации, а также членов международных организаций, связанных обязательствами, проистекающими из нормативных ожиданий и принудительных компромиссов. Мы не должны также недооценивать изменяющего сознание влияния международного дискурса, который вызван необходимостью осмыслить конструкцию новых правовых отношений. Через участие в дискуссиях, через применение нового права нормы, которые зачастую многими гражданами и чиновниками признаются только вербально, постепенно превращаются во внутренние установки. Так и национальные государства учатся воспринимать себя одновременно как членов более крупных политических общностей[166].
Как можно наблюдать на примере процесса европейского объединения, эту гибкость ограничивает обремененность существующими формами солидарности, если национальные государства объединяются в континентальный режим. Сами национальные государства, как только они разовьются до уровня международных дееспособных акторов, должны обрести государственный характер. Вряд ли удастся разорвать цепи легитимации демократического гражданского участия в таких крупных по занимаемому пространству объединениях; но солидарность граждан государств должна распространиться за пределы национальных границ стран-членов[167]. В обществе эпохи модерна солидарность, даже в ее абстрактной, конституированной в правовом отношении форме государственно-гражданской солидарности, является скудным ресурсом. Тем важнее успех политического объединения Европы — эксперимента, который может стать примером для других регионов мира. В Азии, Латинской Америке, Африке и в арабском мире только намечаются подходы к политическому объединению на больших пространствах. Если эти пакты не обретают твердой, но все же демократической формы, то это означает, что нет коллективных акторов, которые в состоянии на транснациональном уровне найти пути к политическим компромиссам и реализовать их во всем мире.
На этом промежуточном уровне международные организации работают более или менее хорошо, пока они осуществляют функции координации. Но они не справляются с глобальными задачами формирования энергетической политики и политики в области окружающей среды, а прежде всего финансовой и хозяйственной политики, или потому, что отсутствует политическая воля, или потому, что Запад осуществляет свое право гегемона исключительно в собственных интересах. Дэвид Хелд не ограничивается указанием на неравное распределение жизненных возможностей в мире, где 1,2 миллиарда людей тратят меньше чем один доллар в день на человека, 46% населения планеты живут меньше чем на два доллара в день, в то время как 20% населения потребляет 80% мирового дохода; он видит аналогичные несоответствия и во всех остальных показателях «human development»[168]: «While free trade is an admirable objective for progressives in principle, it cannot be pursued without attention to the poorest in the least well-off countries who are extremely vulnerable to the initial phasing in of external market integration… This will mean that development policies must be directed to ensure the sequencing of global market integration, particularly of capital markets, long-term investment in health care, human capital and physical infrastructure, and the development of transparent, accountable political institutions. But what is striking is that this range of policies has all too often not been pursued»[169].
