Новый закон, принятый в 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» возвращает действующую XVIII–XIX вв. «табель о рангах» и предусматривает соответствие между чинами гражданской, военной и правоохранительной службы.[247] Закон предусматривает сохранение многих льгот для отставников. Так, классный чин становится пожизненным, и при увольнении с государственной должности сохраняется за человеком. На гражданской государственной службе теперь появляется «выслуга лет», которая остается также пожизненной привилегией. Для повышения социальной защищенности официалов вводится контрактная система приема на работу, которая предусматривает как бессрочный договор, так и договор на определенный срок. Основания прекращения государственной службы теперь регулируются специальными федеральными законами о видах государственной службы.[248] Кроме того, размер оплаты труда официалов существенно повышается. Все это не могло не вызвать благодарный отклик политического класса на действия президента, который получил мощную поддержку в лице всего российского чиновничества, пережившего ужасы Ельцинской «кадровой мясорубки». Административная реформа, начатая Путиным в 2004 г., призванная сократить численность чиновничества, на самом деле лишь переструктурировала ведомства. Средняя зарплата госслужащих возросла с 200–300 долларов в месяц до 1000–5000 в зависимости от ранга.
Эти изменения были одной из причин ослабления оппозиции, которая при Ельцине в значительной степени состояла из «обиженных» и несправедливо уволенных. Теперь идеологические разногласия потеряли былую остроту, а борьба за власть перешла из фазы стычек кланов в фазу постоянного дележа портфелей и привилегий. Элита стала «окукливаться», с энтузиазмом занялась своим внутренним обустройством и вовсе забыла о проблемах общества.
За три года президентства Путина начали происходить изменения в направлении восстановления некоторых элементов советской номенклатурной системы. Хотя отставки по-прежнему происходят преимущественно до достижения пенсионного возраста, среднее число лет пребывания в должности медленно растет. Маятниковая мобильность Ельцинских лет почти отсутствует. Все перемещения официалов становятся более осмысленными и планомерными. Из-за общего снижения темпов элитного трафика проблема размещения отставников теряет свою остроту.
При Путине возрастает не вертикальная, а горизонтальная мобильность в элите. Бывшие губернаторы в массовом порядке становятся членами нового Совета Федерации, бывшие министры — депутатами, бывшие чиновники президентской администрации находят синекуры в государственном бизнесе, который растет как тесто на дрожжах. Путинская администрация охотно использует в кадровой работе изобретение Ельцина — резервации, — вполне сознательно перемещая туда «бывших» Более того, если при Ельцине в качестве резервации использовалась только нижняя палата российского парламента, то после 2000 года такое же значение приобретает и Совет Федерации, который к моменту завершения своего формирования по новым принципам к февралю 2002 г. становится настоящим складом, заполненным отставными официалами ельцинского времени. Так, среди сенаторов 2004 г. имеются 25 бывших вице-губернаторов, 17 бывших глав законодательной власти субъектов Федерации, 14 бывших заместителей министров, 10 бывших членов правительства РФ, 8 бывших губернаторов, 7 бывших мэров. 3 бывших министра субъектов Федерации; каждый третий член СФ РФ раньше работал в аппарате КПСС, а 11 % — в аппарате ВЛКСМ. Но в отличие от экс-элитных зон советского типа, которые были «политическими кладбищами», в верхней палате Федерального Собрания РФ теперь работают на постоянной основе те политики, которые вполне могут претендовать на статус кадрового резерва.
По большинству показателей характер назначений и отставок при В. Пугине претерпел незначительные изменения: возраст входа и выхода, среднее число лет пребывания в должности, удельный вес лиц пенсионного возраста среди отставников — эти показатели пока те же, что и при Б. Ельцине. Но изменилась атмосфера: эйфория от принадлежности к «команде Путина», растущая уверенность в себе политической элиты — вот настроения, которые царят сегодня в коридорах власти.
Итак, российская элита проделала путь от застоя через революционную турбулентность к новому витку кадровой политики, основанной на предсказуемости и защищенности. За этот период темпы элитного трафика резко менялись от черепашьих темпов позднесоветского времени до невероятных вихреобразных перетрясок 90-х годов. Изменяющаяся политическая система общества требовала все новых и новых политиков, а лавина ненужных отставников переполнила экс-элитные зоны и вышла из берегов. Начался стихийный процесс выбрасывания чиновников из элиты, который сопровождался протестом бюрократии, стихийным или планомерным созданием в срочном порядке новых «запасников» — тихих гаваней недалеко от элиты для того, чтобы можно было переждать шторм и, возможно, опять вернуться на высокие посты. Чиновники вынуждены были сами заботиться о своем будущем, активно занимаясь созданием фондов или коммерческих структур для своего перехода туда после отставки.
Государство потеряло контроль над элитной мобильностью. Это вызывало озабоченность структур исполнительной власти и в то же время было проявлением демократии. Наличие в стране демократических выборов стало реальностью, которая мешала деятельности бюрократии, предпринимающей неустанные попытки вернуться к системе «санкционированного доступа» к власти. И тогда, когда это удавалось, выборы становились декоративными. Механизм такого управления выборами был назван в России «административным ресурсом». Возврат контроля над ротационными потоками элиты означал бы не что иное, как реставрацию монополии государства на кадровую политику, и лишал бы население страны возможности оказывать на этот процесс хоть какое-то влияние.
ГЛАВА 4
МОДЕРНИЗАЦИЯ ВЕРХОВНОЙ ВЛАСТИ
В каждом государстве есть центры, в которых сосредоточен максимум власти. Если такой центр один, мы имеем дело с моноцентрическим государством. В государстве такого типа властная пирамида едина, разделение властей отсутствует. Кроме исполнительной, законодательной и судебной ветвей имеется власть верховная, обладающая монополией на универсальные решения. В распоряжении этой верховной власти находятся все другие сектора государственной машины. Для верховной власти сегментарные, специализированные органы управления являются не партнерами или конкурентами, а подчиненными. К таким обществам следует отнести и современную Россию.
В досоветский период российской истории этот тип власти называли самодержавием. После 1917 г. новый режим постепенно восстановил верховную власть в том же моноцентрическом виде, хотя это уже была не монархия, а «советская республика». Во главе нового государства стоял не единоличный правитель, а коллективное руководство — Политбюро ЦК КПСС. При отсутствии разделения властей и системы сдержек и противовесов верховные иерархи были собственниками всех имеющихся властных ресурсов. Власть топ-элиты была ограничена лишь наличием внешнеполитического фактора. Внутри же собственной страны верховная элита имела монополию на власть. Перестройка и последующие реформы изменили политическую систему настолько, что в России появились некоторые признаки разделения властей. Привело ли это к разрушению верховной власти или она не прекращала своего существования в эпоху трансформации? Где находится вершина власти в постсоветском государстве? На эти вопросы я попытаюсь ответить ниже.
4.1 Советская политическая система и топ-элита
Советское государство было бюрократическим, то есть представляло собой строгую иерархию властных институтов, где каждый этаж власти формировался с помощью механизма номенклатурных назначений. Поиски вершины этой пирамиды не представляют собой сложности, так как существовал единый орган верховной власти, называемый Политбюро ЦК КПСС. Политбюро имело неограниченные полномочия, но не имело конституционного статуса. Оно было коллегией, включающей в себя 20–25 человек, занимающих ключевые государственные посты. Этот орган был постоянно действующим и принимал решения, касающиеся всех без исключения сторон жизни общества, которые имели общегосударственный и принципиальный характер. Политбюро брало на себя те функции, которые считались важнейшими для режима, а именно: определение стратегии развития страны, выработка идеологического и экономического курсов. Политбюро принимало принципиальные решения относительно обороны и вооруженных сил государства, благонадежности ее граждан, взаимоотношений союзного центра и регионов, ведения международных дел. Особой заботой Политбюро были кадровые вопросы: именно здесь определялась номенклатура высших должностей страны и производились назначения, которые впоследствии подтверждались и легитимировались другими, подконтрольными Политбюро органами советской власти.
