Но и это не решило проблему. Крупные суммы денег по-прежнему куда-то пропадали; например, в 1806 году канцлер казначейства доложил, что 455 миллионов фунтов попросту исчезли. Тогдашний главный казначей Томас Стил мог присвоить кое-что из этих денег; впоследствии его уличили в злоупотреблении государственными финансами. Но парламент начал осознавать, что казначейству нельзя доверять в распоряжении денежными запасами страны, не установив за ним никакого надзора. Специальный комитет, учрежденный в 1807 году, рекомендовал создать новое ревизионное бюро, независимое от казначейства, которое рассматривало бы все финансовые дела правительства и представляло парламенту ежегодный отчет. Потом разразилась война. Рекомендации специального комитета были осуществлены только в 1866 году: в результате одной из административных реформ Гладстона возник Департамент финансового контроля и ревизий, возглавляемый главным ревизором — чиновником, назначаемым палатой общин, независимым от казначейства.
Однако с самого начала казначейство забрало себе власть над системой государственного контроля. Главный ревизор очень скоро стал человеком казначейства, в счетах отражалось менее половины расходов правительства, а внимание парламента обращали только на ненужные и экстравагантные траты. Правительство стремилось вернуть себе контроль над собственными расходами и не допускать парламент к принятию решений в этой области. В 1984 году Департамент финансового контроля и ревизий был заменен Государственным бюро по аудиту, чиновники которого входят в персонал палаты общин.
Сегодня система такова: доходы от налогообложения направляются в правительственные департаменты из Государственного фонда, куда поступают все налоги и прочие доходы и откуда делаются все выплаты правительственным департаментам. Помимо этого фонда существует также чрезвычайный фонд для непредвиденных расходов; закон ограничивает его объем 2 % от всех разрешенных ассигнований за прошлый год. Выплаты из Государственного фонда могут производиться только в соответствии с парламентским актом — законопроектами об ассигнованиях. Осенью правительственные департаменты представляют счета распределения за предыдущий финансовый год, чтобы показать, как именно были потрачены предоставленные деньги. Средства, не истраченные за один финансовый год, обычно нельзя переносить в следующий, а надлежит вернуть в Государственный фонд. Государственное бюро по аудиту и Комитет по государственному бюджету проверяют и удостоверяют эти счета, однако их надзор несколько ограничен. В других странах Государственное бюро по аудиту исследует эффективность правительственных расходов; например, если правительство хочет оздоровить и оживить спальные районы столицы, аудиторы озаботятся результатами, а не простой проверкой того, что деньги были потрачены по назначению.
Законопроекты об ассигнованиях дают казначейству разрешение на выдачу средств из Государственного фонда. На многие выплаты требуется санкция в виде ежегодных законов о государственном фонде. Самым важным законопроектом об ассигнованиях является тот, который станет Законом об ассигнованиях; выделяемые по нему средства могут быть потрачены по 180 статьям. Деньги, выделенные на одно направление, нельзя использовать для другого.
Палата общин голосует за предоставление денег сразу на год для определенных целей; незадействованные суммы обычно возвращаются в казну. Правительство представляет свою годовую смету — деньги для управления страной на следующий финансовый год — в самом начале сессии. Смета подразделяется на классы по группам департаментов, а затем на «голосования», с еще более подробными уточнениями относительно того, как эти средства должны быть потрачены. Палата голосует и дает разрешение на расходование средств из Государственного фонда обычно в конце июля, чтобы скрепить весь этот процесс печатью закона. В каждую сессию, как правило, принимаются два дополнительных законопроекта об ассигнованиях. Первый, принимаемый в начале сессии, предоставляет средства на оборону, бюджетную сферу, администрацию палаты общин и «дополнительную зимнюю смету». Второй, обычно принимаемый в конце марта, компенсирует любой дефицит в заканчивающемся финансовом году и за предыдущий финансовый год.
Правила принятия законопроекта об ассигнованиях изменились в июле 1982 года. Теперь вся процедура рассмотрения этого документа носит формальный характер; стадию комитета он не проходит, и второе и третье чтение идет без прений, законопроект принимается в целом. Как только законопроект пройдет все эти три формальные стадии, открывается серия дебатов по отсрочке, которые могут продлиться всю ночь до девяти утра. «Заднескамеечники» используют эту возможность, чтобы поднять всякого рода вопросы государственного значения, а также проблемы своих избирательных округов.
Парламентский надзор осложняется тем фактом, что в каждую сессию рассматриваются данные за несколько финансовых лет, хотя деньги, выделенные на один финансовый год, должны быть потрачены в этом же году. Дело в том, что финансовый год — с 1 апреля по 31 марта — не совпадает с парламентской сессией, длящейся с ноября по октябрь. Сметные предложения на ближайший финансовый год, начинающийся 1 апреля, следует принять осенью, а на протяжении текущего бюджетного года различные правительственные департаменты могут представить дополнительные сметы. Заверенная аудиторами отчетность подлежит рассмотрению, но, разумеется, относится к предыдущему финансовому году. В «Белой книге государственных расходов» излагаются планы правительства на ближайшие три года. В Осеннем заявлении говорится об экономических прогнозах и планируемых государственных расходах на ближайший год.
Благодаря столь впечатляющему нагромождению процедурных механизмов может возникнуть впечатление, будто парламент в самом деле осуществляет контроль над расходами правительства и его полномочиями в области увеличения доходов. Но внешность обманчива. Если правительство командует большинством в палате общин, парламент не подвергнет радикальным изменениям его планы в области расходов и налогообложения.
В последние годы палата общин стремилась укрепить свою власть в области надзора за правительственными расходами, и небезуспешно; она даже рассматривала возможность контроля над правительственными займами. Многие государственные расходы покрываются за счет займов, делаемых правительством, в том числе краткосрочных банковских кредитов, а не за счет налогов. Хотя многие депутаты согласны с тем, что контроль здесь необходим, они признают, что с определением формы надзора возникают трудности. Даже отслеживание правительственных займов месяц за месяцем потребует больше информации, чем правительство теперь готово предоставить. Например, министры могут проверять правительственные займы каждый месяц, сопоставляя их с месячными прогнозами, однако эта информация недоступна не только парламенту, но даже казначейству и Специальному комитету по государственной службе.
Парламент даже не держит под своим контролем всех государственных расходов. Голосование проводится по сметным предложениям, а эти суммы покрывают только около половины всех расходов государства — лишь те, что контролирует Уайтхолл. Сюда не входят деньги, потраченные, например, местными властями. Более того, в сметных предложениях приводятся цифры годовых расходов, а это далеко не полная картина. В нее не входят долгосрочные обязательства типа введения новой схемы выплаты государственных пенсий и их влияния на будущие расходы. Ежегодные сметные предложения — неподходящее средство для изучения расходов, вытекающих из парламентских актов или политических решений. Они даже не дают депутатам возможности обсудить весьма важные и непростые вопросы, связанные с правительственными расходами, например на новые системы вооружений.
Главные и наиподробнейшие дебаты по правительственным расходам проводятся при обсуждении соответствующей Белой книги, в феврале или марте, после того как казначейство и Специальный комитет по государственной службе изучат ее и представят парламенту доклад. Дебаты не могут серьезно повлиять на решения правительства, поскольку они происходят после всех двусторонних переговоров между руководителями казначейства и департаментов. Эти обсуждения начинаются весной и завершаются задолго до опубликования Белой книги. В результате дебатов планы правительства следует принять или отвергнуть целиком, но даже если депутаты и проголосуют против этих планов, правительство не обязано в них что-либо менять.
При такой постановке дела палата не может понять, намерено ли правительство потратить больше денег, скажем, на образование или здравоохранение, и не имеет возможности взглянуть, допустим, на ассигнования в области образования, чтобы определить, потратит ли страна больше денег на начальное образование и меньше — на университеты. Только расходы на оборону регулярно обсуждаются таким образом.
