Равным образом в прямой иерархической подчиненности органы самоуправления к надзирающим за ними административным властям не стоят. Те и другие при правильной постановке самоуправления в случаях разногласия рассматриваются как две спорящие стороны, и при несговорчивости их спор подлежит рассмотрению в состязательном порядке, по особым правилам административной юстиции. У нас, даже по закону 1890 г., сильно стеснившему основные принципы самоуправления, Сенат решает, кто из спорящих прав, кто неправ, т. е. которая из сторон спора, губернатор или земство, под видом отстаивания своих прав, посягает на права другой стороны[19].
Точно так же свободная непосредственно вмешиваться в ход земского самоуправления в отдельных случаях Верховная Власть может решиться на это лишь в крайних обстоятельствах. Выговоры, внушения, замечания подчиненным органам государственного управления, перемещения, смещения и другие перемены в их личном составе происходят почти ежедневно. Но выговор или замечание земскому или городскому управлению, устранение членов городской или земской управы, приостановка самоуправления хотя бы на самый короткий срок – часто ли бывали примеры принятия подобных мер? Гораздо реже, чем смена не только губернаторов, но и министров. И едва ли возможно утверждать, что указанное различие объясняется большей корректностью, сравнительной безупречностью в деятельности органов местного самоуправления.
Отличные по принципу своей власти, по существу своей деятельности и по своему строю от органов бюрократических, органы самоуправления, по крайней мере, наше земство, отличаются от них и по своей чисто внешней форме. Весьма трудно согласиться с запиской Министра Внутренних Дел, что и сельский сход, и Государственный Совет, и земское собрание имеют одну и ту же парламентскую форму. Можно думать, что нестройная, лишенная организации, первобытная форма схода так же мало отвечает представлению о парламенте, как мало походит на него Государственный Совет, не имеющий своих исполнительных органов, состоящий из одних Государем Императором назначенных членов. В доказательство же того, насколько форма земского собрания близка к форме парламентской, можно сослаться на наблюдение Мэкензи Уоллеса, на авторитет которого, как знатока России, ссылается и записка Министра Внутренних Дел (стр. 64). Этот англичанин, выросший в стране парламентаризма, хорошо знающий и внутреннее содержание этого последнего, и внешнюю его форму, все его права, обычаи и порядки и хорошо в то же время ознакомившийся с нашими государственными учреждениями, их строем и характером, так характеризует земство: «Это учреждение по своей форме чисто парламентское, то есть оно состоит из собрания выборных от населения, собирающегося не менее чем раз в год, и постоянной управы, избранной собранием из своих членов». Отсюда вывод: «Если мы сравним земство с прежними попытками создать местное самоуправление, то надо согласиться, что русские сделали большие успехи в своем политическом образовании»[20].
Наконец, со своей стороны, я повторяю еще раз, что не только по существу своей деятельности, по своей организации и внешней форме, но и по своим отношениям к Верховной законодательной власти, органы самоуправления глубоко разнятся от органов администрации. «Там, где от этой единой воли» (Монарха), говорит записка Министра (стр. 10), «зависит самое существование самоуправления, не может быть речи о каком-либо стеснении ее сказанным строем управления более, чем бюрократическим». Бесспорно, конечно, что сильная монархическая власть в каждый данный момент может отменить любой изданный ею закон; скажу более, примеры бывали, – может приостановить и даже отменить и дарованную ею конституцию. Но другой вопрос, к каким результатам на практике приведет такая отмена, и какими мерами приходится приводить в исполнение вновь издаваемый закон? К тем или другим реформам, производимым в бюрократическом строе, общество относится с большим или меньшим интересом, но не принимает в них живого участия. Наоборот, на каждое несогласие Правительства с выборными представителями общества, на каждую ограничительную меру, принятую по отношению к самоуправлению, как местному, так и центральному, общество несомненно смотрит как на отнятие дарованных ему прав[21]; в нем возникает и тлеет скрытое недовольство Правительством, а иногда и открытое ему противодействие. Утверждать, что такая оппозиция в самодержавном государстве немыслима, значит отрицать историю, отрицать и печальный факт польского восстания 1830 г., и проявившееся на наших глазах брожение финляндцев, усмотревших в Высочайшем Манифесте, от 3 февраля 1899 г., лишение будто бы дарованных им прав и преимуществ. Министру Внутренних Дел небезызвестно также, как смотрела и смотрит значительная часть нашего общества и нашей печати на те несогласия, которые происходили между администрацией и обществом, и даже на те законодательные изменения в положении о земских учреждениях, которые изданы были в прошлое царствование. Конечно, сильное Правительство долгое время может подавлять всякую оппозицию, но бесспорно также и то, что ничто так не разобщает Монарха с народом и не расшатывает основных устоев Самодержавия, как широкое применение репрессивных мер, в особенности, когда меры эти принимаются для прекращения смуты и брожения, вызванного ошибками самого же Правительства.
Записка Министра допускает в конституционном государстве противоположение органов самоуправления Правительству вообще, но отрицает возможность такого противоположения в государстве самодержавном. «Эта истина», говорит она, «может быть неясна лишь тому, кто рассматривает Самодержавную Монархию, так сказать, через конституционные очки» (стр. 9).
Но и это далеко не верно. Если под Правительством понимать Верховную Власть, то указанное противоположение самоуправления Правительству именно невозможно в государстве конституционном, где и Верховная Власть, и деятельность самоуправляющихся территориальных единиц основаны на одном и том же начале самоуправления – самостоятельной деятельности общества под надзором Монарха и назначенных Им лиц. При конституционном устройстве местное самоуправление только форма децентрализации. Все управление государства от верху до низу проникнуто началом народовластия; однородность всех органов управления, центрального и местного, выдержана повсеместно и вполне. В государстве же Самодержавном противоположение местного самоуправления Правительству или Верховной Власти неизбежно в том смысле, что здесь означенная Власть основана на одном принципе – единой и нераздельной воле Монарха, не ограниченной самостоятельной деятельностью народных представителей, а местное самоуправление – на другом принципе – самостоятельной деятельности выборных населения представителей его, действующих лишь под надзором Монарха и лиц, Им назначенных, от него доверенных. Эту разницу нельзя не видеть, чрез какие бы очки ни смотреть и какой бы окраски ни были их стекла, лишь бы эти последствия не искажали изображений.
В развитие высказанного мною положения о полном и коренном различии органов бюрократических и органов самоуправления можно привести много еще доводов, можно сослаться на целый ряд авторитетов и нашей, и западноевропейской науки, но я считаю излишним более подробно останавливаться на этом вопросе, ибо глубоко уверен, что практически никому лучше Министра Внутренних Дел неизвестно указанное различие; никто лучше Министра Внутренних Дел не знает и не может знать, что назначение, а тем более увольнение, напр., губернаторов, далеко не тождественно с утверждением и смещением городских голов, что проще отменить распоряжение любой губернской власти, чем постановление земского собрания, и что с ходатайствами, даже неосновательными, земских организаций приходится совершенно иначе считаться, чем с губернаторскими предположениями.
К 3-му пунктуНаука права, а равно история конституционных хартий подтверждают связь местного самоуправления с конституционным режимом
Утверждая, что и по существу, и по своим отношениям к Верховной власти органы самоуправления в той же мере соответствуют самодержавному строю, как и органы бюрократические, записка Министра Внутренних Дел доказывает далее, что ни история Западной Европы, ни наука права не подтверждают связи самоуправления с конституционализмом. Мнение Гнейста о тесной связи английской конституции с местным управлением, по утверждению записки (со слов проф. Чичерина), «есть в сущности не более как произвольное предположение», да и самое сочинение знаменитого германского ученого, «замечательное по своей учености, остается бесплодным по своим результатам». «Обозревая», говорит далее записка, «содержание конституционных хартий Европы и ознакомляясь с идеями, положенными в их основание, легко убедиться, что ни в теории, ни на практике установление местного самоуправления не рассматривалось ни творцами их, ни ближайшими по времени толкователями, как нечто составляющее не только существенную, но хотя бы и частную принадлежность конституционного режима» (стр. 14). «Местное административно-хозяйственное самоуправление, в течение первой половины XIX столетия – периода увлечения на Западе Европы, а отчасти и у нас, идеями конституционализма, не ставилось в связь с последним, как нечто ему родственное и союзное». В подтверждение записка ссылается на пример Франции, где после великой революции усилились бюрократизм и централизация, и на примере Пруссии, где преобразование местной администрации на началах самоуправления началось только через 24 года после провозглашения конституции.
