Создание политической системы
Второй аспект государственности связан с учрежденческим проектом на уровне государства как целого, а не отдельных его составляющих. С другой стороны, существует огромное пространство знания, во многом соответствующее сфере политической науки. В эпоху Второй мировой войны политическая наука сосредоточивалась на создании политических и юридических институтов. В следующее тридцатилетие на первый план вышли социологическая и структурная организация и их функционирование. До начала 1980-х годов было обычным делом утверждать, что государственные институты несущественны или же определяются посредством экономических и социальных «подсистем». Учреждение было чем-то из прошлого, его не ассоциировали с политикой, большое число научных исследований было посвящено тому, что важнее для экономического роста — парламентаризм или система президентского правления, различные типы электоральных систем, федерализм, партийные системы и т.д. (см., например, Cowhey и Haggard 2001).
Имеющиеся знания, относящиеся к учрежденческому проекту на уровне государства, в отношении формальной теории или универсальных принципов политической экономии дают еще меньше, чем по отношению к общественному администрированию или теории организаций. Такая теория склонна говорить об отсутствии торговых связей между различными политически обозначенными целями, такими как «представительность» и «управляемость» (см., например, Diamond 1990), между единством целей и разнообразием достигнутых показателей (Haggard и McCubbins 2001) или между распылением сил и их концентрацией (Maclntyre 2003). Так как экономические цели конкурируют с другими целями, такими как справедливость распределения или этническое равновесие, в большинстве случаев оптимальная сеть учреждений не может существовать — сеть одних учреждений непременно имеет тенденцию быть привлекательнее сети других учреждений.
Более того, одно и то же учреждение может как способствовать, так и препятствовать экономическому росту тех, кто рассчитывает получить от него помощь, а также как положительно, так и отрицательно влиять на другие учреждения, способствующие его деятельности. Например, федерализм и децентрализация должны быть крепко связаны как способы делать правительство более представительным политически и в большей степени поддерживающим экономический рост (см., например, Weingast 1993). Но в России налог давит на бедняков, что приводит к конфликтам местного и федерального правительств по поводу доходных статей при одной и той же базовой ставке налога (World Bank 2002). Так как на местном уровне информация более доступна, результатом в период 1990-х годов стало уменьшение налоговых поступлений на федеральном уровне. Фискальный федерализм — одна из причин того, что Аргентина испытывает значительные трудности при контроле бюджетных дефицитов (Saiegh и Tommas 1998). Эта же проблема беспокоит и Бразилию.
Для сходства результатов требуются схожие структуры исполнительных органов государственных учреждений. Хуан Линц (Linz 1990) открыл неутихающие дебаты об относительности достоинств президентского правления по сравнению с парламентской системой, приводя в качестве доказательства тот факт, что президентская форма правления с ее победным всеобщим голосованием и назначаемой администрацией имела тенденцию подрывать стабильность и нелегитимность правительства в Латинской Америке и других регионах, где явно видны черты конституционной структуры. Другие наблюдатели отмечали, что здесь мы, по сути, имеем дело не с президентским правлением, а скорее с определенным типом электоральной системы, использованной в законодательных ветвях власти, что часто приводит к большим проблемам, вроде политических кризисов (например, типичное для большинства стран Латинской Америки сочетание президентской системы правления с законодательно закрепленным пропорциональным представительством, — см. Horowitz 1990, Lijphart 1996, Lardeyret 1996, Cowhey и Haggard 2001). Склонность к проведению политики «теплых мест» и «кормушек» сохранялась даже при выполнении большого количества условий, таких как увеличение числа географически слабо населенных электоральных районов и открытое пропорциональное представительство, — однако же внедряющийся в партийную систему протекционизм сильно зависит от расширения исторически создавшихся привилегий и бюрократических реформ (Shefter 1993). Все эти научные исследования ведут не к реальному контекстуальному богатству, а к относительно ограниченной теории создания оптимальной политической системы.
Третий аспект государственности не только тесно связан с построением формализованной системы, но выходит за его пределы, включая нормативный аспект — государственные учреждения не только могут должным образом работать совместно в общеадминистративном смысле, они также должны восприниматься основной частью общества как легитимные (Сэмюэль Хантингтон). В работе Сэмюэля Хантингтона «Политический порядок в меняющихся обществах» (Huntington 1968) обосновывается, что нужно различать два типа стран: те, которые могут управлять, и страны, достигшие определенной государственности независимо от основ ее легитимности. Так, бывший Советский Союз и Соединенные Штаты были высоко развитыми политически обществами, несмотря на то, что в одной стране была коммунистическая диктатура, а в другой — либеральная демократия. Более недавнюю версию этого аргумента приводит в своей работе Закария (Zakaria 2003), хотя автор особо выделил либеральность как равенство перед законом по сравнению с авторитарной административной правоспособностью.
Оглядываясь назад более чем на 30 лет, мы ясно видим, может ли правоспособность государства (или, согласно терминологии Хантингтона, политическое развитие) так же легко быть отделена от легитимности. В конце 1980-х гг. Советский Союз начал разваливаться, теряя общую прочность правоспособности государства именно потому, что диктаторский характер советского нелегитимного режима обнаружил себя перед его гражданами. Другими словами, в те годы когда Хантингтон писал свой «Политический порядок», показная степень советского политического развития была «Потемкинской деревней». История знает многие формы легитимности, но в современном мире единственным серьезным источником легитимности служит демократия.
Есть и другие свидетельства — свидетельства того, что управление и демократия не так легко разделимы. Хорошее государственное устройство является той системой обслуживания, в которой очевидно и активно нуждается ее клиент — граждане общества. В таких сферах, как финансовая политика, цели относительно явны (это — устойчивые цены) и могут быть достигнуты сравнительно независимыми технократами. В результате центральные банки строили свою деятельность так, что преднамеренно защищались от краткосрочного демократического политического давления. В других секторах, таких как начальное и среднее образование, качество работы общественных организаций в большей степени зависит от обратной связи с конечным потребителем правительственного обслуживания. Трудно представить себе технократическую деятельность, изолированную от людей, чья задача в обслуживании общества — хорошо работать в своих сферах. Следовательно, демократия, помимо легитимности, играет функциональную роль во власти как таковой.
Существует обширная литература, которая показывает, как процесс и уровень развитие связан с демократией (см., среди прочих, Lipset 1959, Diamond 1992, Rowen 1995, Barro 1997, Roll и Talbott 2003). Исследователи Пржеворски и Алваpec (Przeworski и Alvarez 1996) обосновывают, что уровень развития государства, возможно, не влияет на развитие демократии, но в случае низкого развития вероятно скатывание обратно к авторитаризму. Однако поскольку невозможно стало считать успешным развитие без соответствующей основы, нас при рассмотрении упомянутого вопроса волнует обратная связь — помогает или вредит демократия развитию. Общее мнение по этому вопросу за последние тридцать лет существенно изменилось, но взаимоотношения остались сложными и не всегда положительными.
В определенный период различные авторы приводили доводы в пользу авторитарного развития (Huntington 1967). Это суждение, которое находило определенные подтверждения в Восточной Азии, где такая схема работала сравнительно успешно. Многие политэкономы заявляли, что экономическая реформа требует аскетизма, снижения оплаты труда и других типов кратковременных отступлений, и тем самым вызывает политическую оппозицию и реакцию. Поэтому на реформу лучше реагируют авторитарные режимы, которые способны подавлять социальные требования, или технократическая элита, которая так или иначе изолирована или защищена от политического давления. Хаггард и Кауфманн (Haggard и Kaufmann 1995) рассматривают демократический переходный период как проблематичный, так как его реализация сдерживает требования, помогая правительству, которое не приемлет целей реформы.
