большинстве президентских автократий роль парламентов – весьма скромная, то и возникает идея о том, что вместе с институционально сильным президентом уйдет и авторитаризм. Но эта идея далека от истины.
В действительности даже в условиях демократии парламентская система не гарантирует, что парламент будет сильнее главы исполнительной власти, то есть премьер-министра. Представим себе ситуацию, при которой премьер опирается на прочное парламентское большинство в лице его собственной партии. Будет ли эта партия противостоять премьеру при принятии законов, не говоря уже о том, чтобы отправить его в отставку, вынеся вотум недоверия? Ответ состоит в том, что теоретически это возможно, но на практике правящая партия не будет тормозить принятие собственных законов, не говоря уже о том, чтобы лишить саму себя власти, отстранив премьера от должности путем голосования в парламенте.
Если в парламенте есть однопартийное большинство, то смещение премьера, который не справляется со своими обязанностями, становится исключительно задачей правящей партии, а не парламента как такового. Сама партия служит основным механизмом, препятствующим возникновению режима личной власти. Так оно иногда и происходит. Скажем, в Японии Либерально-демократическая партия почти без перерывов находится у власти уже несколько десятилетий, но число премьеров, сменившихся в стране за это долгое время, гораздо больше, чем в большинстве западноевропейских стран. Причина проста: у японских либерал-демократов есть отработанный механизм ротации высших партийных постов.
Конечно, чехарда японских премьеров – явление особенное даже по меркам демократий, но в целом при нормальной работе демократических институтов парламентская система успешно предотвращает возникновение режимов личной власти. В условиях авторитаризма дело обстоит иначе. Упомянутый выше Хун Сен в Камбодже полностью контролирует свою партию, а партия пользуется прочным большинством в парламенте, потому что реальная оппозиция в этой стране подвергается жестоким репрессиям и не допускается даже к участию в выборах. Сместить Хун Сена некому. И даже формальные ограничения на число сроков пребывания у власти не могут послужить ему помехой, потому что в условиях парламентской системы таких ограничений не бывает.
Парламентская система сравнительно редко встречается среди автократий не потому, что она в принципе противопоказана авторитаризму, а потому, что обязательным условием для нее является существование правящей партии. А это значит, что глава режима должен постоянно заботиться об организационной стабильности партии, пестовать лояльность внутрипартийной бюрократии и актива. Это – лишнее обременение. Логика развития персоналистского режима часто ведет его к тому, чтобы избавить лидера от внутрипартийных ограничений. Это достигается путем перехода к президентской форме правления. Скажем, в Турции, которая десятилетиями сохраняла парламентскую систему, резкое усиление авторитарных тенденций в последние годы было связано с переходом к президенциализму.
Однако не исключена и противоположная по направлению динамика. Например, Серж Саргсян, отработав два положенных срока президентом Армении, не решился пойти на «обнуление». Вместо этого он инициировал переход к парламентской системе и стал премьером, получив поддержку колоссального большинства депутатов избранного в 2017 году парламента. Конец этому эксперименту положили массовые протесты, в результате которых сначала сам Саргсян, а потом и его партия были вынуждены отказаться от власти. Понятно, что произошло это по сугубо политическим причинам. Если бы не протестное движение, то у Саргсяна все получилось бы.
Можно, конечно, надеяться на то, что политическая трансформация в России, если она произойдет, приведет к формированию такой многопартийности, при которой в парламенте просто не будет одной правящей партии. А если премьера выдвигает коалиция, то это само по себе значительно увеличивает политическую силу парламента и ограничивает возможности установления режима личной власти. Я нахожу такую перспективу вполне вероятной. Но важно понимать, что такой исход гарантирует не парламентская система как таковая, а политические условия ее установления.
Конечно, выборы, которые приведут к возникновению правящей коалиции, должны быть свободными. Предположим, что это условие будет выполнено. Однако и тогда коалиционный характер правления сохранится лишь при условии, что представленные в коалиции партии сохранят организационную независимость от партии премьера. Но это зависит от стабильности и идеологической последовательности партий. На появление партий, обладающих такими качествами, уходит время. В России они вряд ли появятся на начальной стадии демократизации.
Напомню, что в 1999 году в России был избран многопартийный парламент, в котором президентская партия, «Единство», была в меньшинстве. Однако за несколько последовавших лет ситуация кардинальным образом изменилась. На выборах 2003 года победила «Единая Россия», в которую влились несколько партий, перешедших на сторону Владимира Путина. Эту динамику я не стал бы связывать с тем, что Путин занимал президентский пост. Рассуждая чисто гипотетически, если бы он был премьером, то стимулы к консолидации парламентского большинства были бы еще сильнее. Организационно слабые, рыхлые партии с неопределенными идеологическими позициями – идеальные объекты для хищнического поглощения исполнительной властью независимо от того, у президента она или у премьера.
К сожалению, есть все основания для опасений о том, что российские партии сразу после демократизации будут именно такими. Это не означает, что следующий глава российской исполнительной власти, будь он премьером, обязательно закончит так же, как Путин. Но это означает, что парламентская система сама по себе не исключает такого варианта.
В заключение хочу подчеркнуть, что я считаю парламентскую систему хорошей, достойной формой правления и совершенно не исключаю, что именно она окажется оптимальной для России будущего. Однако не нужно смотреть на этот институциональный дизайн ни как на волшебное средство от автократизации, ни как на средство достижения каких бы то ни было иных политических целей. Переход к парламентской системе может служить стратегической целью политических сил, выступающих за демократию. Но какие-то из них могут склониться в пользу президентской системы. Это не критерий приверженности демократии и не то требование, которое должно стоять на повестке дня российской оппозиции.
Усиление роли парламента – которое я полагаю абсолютной необходимостью – может быть достигнуто независимо от того, выберет ли Россия президентскую или парламентскую форму правления. В рамках конституционной реформы, какое бы направление она не приняла, неизбежными станут как ограничение законодательных полномочий президента, так и предоставление парламенту широких контрольных полномочий. Но даже если такая реформа не будет мгновенной, парламент демократической России не должен унаследовать униженное положение нынешней Думы в организационной структуре власти.
Парламент должен иметь возможность работать, опираясь на качественную экспертизу. Депутаты – не эксперты и не должны ими быть. Они политики. Но при этом им приходится отвечать за решение сложных задач, связанных с законодательным процессом, и для этого нужны знания, которые могут предоставить профессионалы. А они бесплатно не работают. Кроме того, депутаты должны нанимать помощников, много ездить по стране, да и жить достойно. Политика – серьезная и рискованная профессия, и люди, встающие на этот путь, должны быть уверены в надежности своих
