После 1917 г. в России была реализована ленинская идея о сращивании государственной власти с местным самоуправлением, единстве всех высших и местных органов (сверху донизу) государственной власти. Возникла так называемая власть Советов – принципиально новая система организации власти на местах, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению.
Возрождение местного самоуправления в России связано с событиями начала 1990-х гг., когда в стране произошел слом советской системы.
Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. власть в стране организационно делится на два уровня – систему государственной власти и систему местного самоуправления. Причем Конституция непросто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственного механизма: статья 12 Конституции признает «самостоятельность» местного самоуправления и что оно «не входит в систему государственной власти».
28 августа 1995 г. был принят федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а 6 октября 2003 г. его новая, серьезно измененная редакция.
Помимо Конституции и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., правовую основу местного самоуправления определяют другие федеральные законы, указы президента и постановления правительства Российской Федерации, конституции, уставы и законы субъектов федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, принимаемые муниципальными органами и непосредственно населением, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме этого, составной частью правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации является Европейская Хартия о местном самоуправлении, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г.
В настоящее время правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования.
В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. дается следующее определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельно и под свою ответственность решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».
Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требует соблюдения ее отправных положений. В ней дается следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Организационной базой местного самоуправления выступает территориальная общность людей, т.е. исторически сложившаяся устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сформировавшихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все потребности человека. В ней местные интересы населения превалируют над глобальными, ведомственными или узко профессиональными.
В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также других территорий с учетом исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. не содержит исчерпывающего перечня территорий, в пределах которых возможно функционирование местного самоуправления. Он допускает возможность реализации местного самоуправления в границах и других территориальных единиц, которые могут образовываться в соответствии с законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Качественное многообразие территорий со статусом местного самоуправления вызывает определенные трудности с их идентификацией, а потому в рамках федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Гражданским кодексом (первая часть, ст. 24) проведена унификация соответствующих территориальных единиц путем введения в отечественную нормотворческую практику единой категории – муниципальное образование.
В законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование определяется как «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения», в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Из данного определения следует, что любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую как минимум из трех следующих элементов:
1) территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
2) населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;
3) муниципальной собственности и местного бюджета, являющихся материальным обеспечением деятельности органов местного самоуправления.
Специалисты в вопросах местного самоуправления Е.Г. Анимица, Я.П. Силин и А.Т. Тертышный, говоря о территориальных основах местного самоуправления, особо подчеркивают, что проблемы, связанные с административно-территориальным делением, вызывают наиболее острые дискуссии. «Местное самоуправление, – отмечают они, – это специфический уровень власти, особая форма ее существования, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия органов самоуправления, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Вместе с тем, органы местного самоуправления тоже функционируют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. Но проблема совершенного АТД состоит в том, что на ее втором уровне (уровне субъектов федерации. – Авт.) одновременно продолжают функционировать и территориальные органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Учитывая, что в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, то не представляется возможным однозначно определить те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления» [18].
Е.Г. Анимица, Я.П. Силин и А.Т. Тертышный отмечают, что «развитию территоиальных основ местного самоуправления препятствует не разработанность теории территориальной организации общества, в первую очередь таких ее сторон, как формы расселения людей, среда обитания человека, административно-территориальное устройство. В современных российских общественных науках отсутствует стройная концепция первичной (базовой) ячейки территориальной организации общества. Сегодня не совсем ясно, на каких территориальных уровнях начинается и кончается местное самоуправление. Поиск и обоснование первичной территориальной ячейки общества – такая же важная и острая проблема в общественных науках, как проблема клетки в биологии или атома в физике» [19].
Объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления.
Необходимо разделять предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления относится:
1. Основное благоустройство (территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, организация производств для занятости населения, производство энергии для коммунальных нужд, строительство общественных и частных зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда).
2. Благоустройство в узком смысле слова (сельские и внутригородские пути сообщения, муниципальный транспорт и связь, уличное движение, освещение, отопление муниципальных зданий).
3. Благоустройство в широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности).
