4. Управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ.
5. Размещение на возвратной и платной основе государственных финансовых ресурсов.
6. Разработка методологических и инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций.
7. Ведение операций по учету государственной казны РФ.
Казначейская система исполнения бюджета имеет принципиальное отличие от банковской системы исполнения. При банковской системе исполнения федерального бюджета по доходам, средства налогоплательщиков поступали на счета налоговых органов, открытых в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центральным банком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация поступала в Минфин РФ. Исполнение же федерального бюджета по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств и ведомств. При этом фиксировались лишь две стадии бюджетного финансирования: 1) выделение объемов бюджетных назначений; 2) осуществление кассовых расходов бюджетополучателями. Доведение бюджетных средств до бюджетополучателей осуществлялось в основном через коммерческие банки.
При казначейской системе исполнения бюджета происходит концентрация двух потоков денежных средств – доходного и расходного на одном счете. Такой порядок позволяет:
1) значительно ускорить процесс финансирования за счет сокращения пробега средств от распорядителя до конечного получателя, а значит, ускорить оборачиваемость бюджетных средств;
2) повысить эффективность использования бюджетных средств за счет более жесткого контроля за целевым использованием средств;
3) снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля.
При казначейской системе можно более оперативно контролировать объем поступлений и объемы бюджетных назначений, суммы счетов, предъявляемых к оплате, а также сумму фактически перечисленных средств со счета.
Таким образом, главные преимущества казначейской системы заключаются в следующем:
1) информация по исполнению бюджета становится актуальной, так как любые потоки информации регистрируются казначейством;
2) резко сокращается разрыв между регистрацией поступлений и временем, когда ресурсы могут быть доступны для произведения расходов;
3) обеспечивается сохранность средств;
4) обеспечивается контроль на всех стадиях исполнения бюджета (от выделения ассигнований до кассового расхода). Контроль осуществляется на стадии, предшествующей платежу, что делает его более эффективным;
5) повышается эффективность управления процессом исполнения бюджетом и управления ресурсами.
Учитывая эти преимущества, в России с 1996 г. идет активный процесс перевода государственных средств из коммерческих банков на счета Казначейства в Центральном банке. В 1999 г. 98,7 % счетов бюджетополучателей находились уже в Казначействе (без учета организаций Минобороны России, а также бюджетополучателей Республики Татарстан и Чеченской Республики).
В январе 2000 г. Правительство РФ одобрило концепцию функционирования единого счета Федерального казначейства Минфина РФ по учету доходов и средств федерального бюджета. Она предусматривает централизацию учета и оптимизацию потоков движения доходов и средств федерального бюджета.
Единый казначейский счет (ЕКС), функционирующий в рамках данной концепции, представляет собой счет федерального казначейства, на котором аккумулируются все денежные средства федерального бюджета и отражаются все операции органов государственной власти РФ по исполнению федерального бюджета. ЕСК открывается в учреждении Банка России.
Функционирование системы органов федерального казначейства в условиях использования ЕКС является качественно новой технологией исполнения федерального бюджета, в которой принципиальными выступают следующие моменты:
а) централизация доходов и средств федерального бюджета на ЕСК, открытом ГУФК;
б) централизация операций по учету доходов бюджетов разных уровней на одном счете, открытом УФК, распределение их между уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне УФК;
в) ежедневное отражение в Главной книге Федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенным на уровне УФК. Главная книга – это регистр систематического учета, в котором ведутся все синтетические счета данного учреждения.
При введении ЕКС можно будет одновременно решить три задачи: добиться концентрации бюджетных средств; ужесточить контроль за их расходованием; повысить качество управления бюджетными средствами. При этом существенным образом изменятся процедуры финансирования.
В настоящее время финансирование начинается с момента движения средств по счетам Федерального казначейства. Но от принятия распорядителями средств федерального бюджета решения по финансированию до момента кассового расхода, производимого со счетов органов Казначейства на основании платежных документов конкретного бюджетополучателя, проходит достаточно много времени. Все это время «связанные» средства находятся на остатках по счетам Федерального казначейства.
Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства призвана радикально изменить положение. В соответствии с этой концепцией счета бюджетополучателей будут подкрепляться реальными ресурсами тогда, когда необходимо будет фактически производить кассовый расход, т. е. когда в орган Казначейства поступит из учреждения платежный документ на списание средств с его лицевого счета в оплату обязательств, принятых данным учреждением в соответствии с Законом о бюджете.
В результате введения ЕКС у Правительства РФ появится реальная возможность эффективного управления средствами федерального бюджета. При этом сократится необходимость в краткосрочных заимствованиях на внутреннем и внешнем рынках, что в конечном счете приведет к сокращению расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга. По мере того, как будет увеличиваться скорость расчетов в государственном секторе, будет решена и проблема неплатежей.
Все перечисленные преимущества, которые появляются с введением ЕКС, в совокупности с возможностями предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств создадут реальные предпосылки эффективного управления и целевого использования средств федерального бюджета всеми участниками бюджетного процесса.
11.3. Демократизация бюджетного процесса: Первый опыт
За последние 10–15 лет в некоторых странах стала отчетливо проявляться тенденция к демократизации бюджетного процесса. Все больше и больше людей вовлекаются в бюджетный процесс. Они стремятся участвовать в обсуждении проектов бюджетов, контролировать, чтобы при составлении бюджета не ущемлялись интересы отдельных социальных групп, чтобы не выигрывали только одни социальные группы, а другие проигрывали. Граждане стараются контролировать исполнение бюджета, следить, чтобы государство использовало бюджетные деньги только на те цели и те расходы, которые утверждены парламентом. Но это не всегда удается.
В большинстве стран до сих пор широко распространено мнение, что бюджетный процесс – это удел профессионалов, где простому человеку не разобраться. Часто бюджетная информация под предлогом сохранности государственной тайны засекречивается.
Например, в России до сих пор сильны тенденции к сокрытию всей информации, которая касается бюджета. С одной стороны, это имеет свои исторические корни, когда в условиях царской России росписи доходов и расходов, а также отчеты об их исполнении считались тайной и не подлежали обнародованию. Однако, с другой стороны, это является свидетельством низкого уровня развития бюджетной культуры, активности граждан.
Известно, что бюджетный процесс – это сложный процесс согласования самых разных интересов, представленных в обществе. Бюджет – это своего рода компромисс, которого удается достичь в ходе обсуждения и принятия бюджета. Но очень часто и президент, и парламент, и исполнительная власть выражают интересы лишь отдельных социальных групп. Тогда и бюджет превращается в компромисс только для отдельных групп. Интересы же большинства граждан либо совсем не учитываются, либо учитываются не в полном объеме.
Поэтому в последнее время развернулось много дискуссий о справедливости и равенстве при распределении благ через бюджет. Все чаще заостряется вопрос о том, насколько этот процесс является прозрачным, подотчетным и эффективным. При этом выдвигаются различные инициативы, связанные с демократизацией бюджетной политики, стремлением ориентировать бюджеты всех уровней на интересы людей. Эти процессы разворачиваются сегодня в самых разных странах, с разным уровнем жизни и благосостояния, с разным политическим строем и уровнем развития демократических традиций. Это такие страны, как Австралия, Замбия, Кения, Мозамбик, Великобритания, США, Филиппины, Швейцария, ЮАР и др.
