Эти размышления привели Рабурдена к мысли о коренном изменении всего состава служащих. Следовало сократить их число, удвоить или утроить оклады и отменить пенсии; брать на службу людей молодых, как делали Наполеон, Людовик XIV, Ришелье и Хименес, но держать их долго, привлекая высокими окладами и почестями; таковы были основные пункты той реформы, которую Рабурден считал полезной и для государства и для чиновников. Трудно изложить во всех подробностях, шаг за шагом, этот план, охватывавший весь бюджет и учитывавший бесконечно малые величины административного аппарата с целью их внутреннего объединения. Однако, может быть, перечня главных реформ будет достаточно и для тех, кто знает наше административное строение, и для тех, кому оно неизвестно. Как ни шатка позиция историка, излагающего некий проект, который на первый взгляд напоминает проекты наших доморощенных политиков, все же его следует воспроизвести хотя бы в общих чертах, чтобы показать человека через его дело. Если опустить рассказ о его трудах — вы уже не поверите на слово автору, утверждающему, что и правитель канцелярии может быть одарен талантом или способностью дерзать.
Рабурден делил высшую административную власть на три министерства. Он исходил из мысли, что, если некогда встречались умы, достаточно сильные, чтобы охватить внешние и внутренние дела государства, то и в нынешней Франции не будет недостатка в таких деятелях, как Мазарини[13], Сюжер[14], Сюлли[15], Шуазель[16], Кольбер[17], способных управлять министерствами более обширными, чем нынешние. Да и с точки зрения практической — трое скорее договорятся, чем семеро[18]. Кроме того, не так легко ошибиться, выбирая их. Наконец, королевская власть, может быть, избегнет постоянных министерских шатаний, не дающих ни следовать какому-либо плану в области внешней политики, ни проводить какие-либо внутренние улучшения. В Австрии, объединяющей много национальностей, чьи разнообразные интересы должны быть согласованы и направляемы одним государем, бремя государственных дел несли в те времена всего два человека, и они отнюдь не изнемогали под ним. Разве Франция беднее, чем Австрия, политическими талантами? Довольно глупая игра в так называемые конституционные учреждения приняла слишком большие размеры и привела к тому, что для удовлетворения разросшихся притязаний буржуазии потребовалось несколько министров.
Рабурдену представилось вполне естественным прежде всего соединить морское министерство с военным. Он считал, что флот является частью военных сил, так же как артиллерия, кавалерия, пехота, интендантство. Не бессмысленно ли создавать для адмиралов и маршалов отдельные управления, если у них общая цель — оборона отечества, нападение на врага, защита государственных владений? В министерстве внутренних дел следовало объединить торговлю, полицию, финансы, иначе оно не оправдало бы своего назначения. В ведении министерства иностранных дел должны были находиться: суд, дворцовое ведомство и все, что по министерству внутренних дел относилось к литературе и искусствам. Право покровительства в разных областях Ксавье Рабурден предоставлял только государю. Министерство внутренних дел сохраняло за собой и председательство в Совете. Каждое из трех упомянутых министерств должно было иметь не больше двухсот чиновников в своем центральном управлении, при котором они, по проекту Рабурдена, должны были получать и казенные квартиры — так было встарь, во времена монархии. Он клал в среднем на каждого чиновника двенадцать тысяч франков, что составило бы лишь семь миллионов франков на содержание всех штатов, поглощавших в его время свыше двадцати миллионов франков: ведь сведя таким образом все министерства к трем главным, он упразднял целые административные системы, становившиеся ненужными, и сокращал огромные расходы на их содержание в Париже. Он доказывал, что округом могут управлять десять человек, а для префектуры нужно от силы двенадцать; это предполагает наличие лишь пяти тысяч чиновников во всей Франции (не считая юстиции и армии), а в то время одних министерских чиновников было больше. Но на секретарей суда возлагались и дела по залогу недвижимостей, а на прокурорский надзор — ведение учета крупных земельных владений. Рабурден стремился объединить в одном и том же центре управления однородные виды деятельности. Таким образом, залогом недвижимостей, наследствами и учетом должны были ведать одни и те же учреждения, и для этого достаточно было трех сверхштатных чиновников в каждой судебной палате и трех в Королевском суде. Последовательное применение этого принципа привело Рабурдена к реформе финансов. Он слил все виды налогов в один, решив, что облагать налогом следует не собственность, а все потребление в целом; он считал, что в мирное время облагать налогом можно только потребление, налог же на землю нужно приберечь на случай войны: лишь тогда государство вправе требовать жертв от земли — ибо оно защищает ее; но взимать с нее слишком много в мирное время он считал крупной политической ошибкой, ибо с наступлением серьезных кризисов страна уже ничего не может дать государству; также и заем должен проводиться в дни мира, — тогда он котируется по номинальной цене, а не с потерей пятидесяти процентов, как в трудные времена; в случае же войны следует вводить земельную контрибуцию.
— Нашествие 1814 и 1815 годов, — говорил Рабурден друзьям, — вызвало к жизни и заставило оценить но достоинству одно нововведение, которого не могли осуществить ни Лоу, ни Наполеон, а именно — кредит.
К сожалению, в ту эпоху, когда Ксавье начал свою работу, то есть в 1820 году, истинные принципы этого превосходного механизма были, как он полагал, еще недостаточно оценены. Он считал нужным обложить потребление всеми видами прямых налогов и упразднял все уловки косвенного налогообложения: объект обложения должен быть один и лишь распадаться на разные статьи. Таким образом, Рабурден разрушал стеснительные барьеры в жизни городов и увеличивал их доходы, упрощая существующие способы взимания налогов, обходящиеся государству в нынешнее время слишком дорого. Когда речь идет о финансах, то облегчить тяжесть налога — значит не уменьшить его, а правильнее распределить; облегчить его тяжесть — значит увеличить число сделок, предоставив для них больший простор; каждый индивид платит меньше, государство же получает больше. Эта реформа, которая может показаться грандиозной, опиралась на весьма простой механизм: Рабурден рассматривал личный налог и налог на движимость как верные показатели общего потребления. Во Франции о личном состоянии человека вполне можно судить по его квартире, по количеству слуг, лошадям и роскошным выездам, — и все это поддается обложению. Дома и то, что в них находится, изменяются мало и исчезают медленно.
Указав способ составить роспись налогов на движимость более правильную, чем существовавшая до тех пор, он разложил суммы, которые поступали в казначейство в виде так называемых косвенных налогов, на всех плательщиков. Ведь налог взимается с предметов или людей в более или менее замаскированной форме. Но эта маскировка годилась тогда, когда деньги надо было выжимать, — теперь же тот класс, который несет основное бремя налогов, отлично знает, для чего государство их берет и посредством какого механизма ему возвращает, поэтому такая маскировка просто смешна. В самом деле, бюджет нельзя представлять себе в виде несгораемого шкафа, он скорее подобен лейке: чем больше она зачерпывает и выливает воды, тем больше земля процветает. Поэтому, если допустить, что во Франции насчитывается шесть миллионов зажиточных налогоплательщиков (Рабурден настаивал на этом числе, включая сюда и богатых плательщиков), то не лучше ли требовать с них прямо и открыто налога на вино, который будет возмущать их не больше, чем налог на двери и окна[19], — и получать сто миллионов дохода, вместо того чтобы бесцельно раздражать их, взимая по мелочам налоги с имущества. При таком преобразовании налога каждый стал бы в действительности платить меньше, а государство получало бы больше, и потребители пользовались бы рядом предметов, которые резко снизились бы в цене, так как уже не подвергались бы бесконечным обложениям. Рабурден сохранял налог и на обработку виноградников, чтобы защитить виноделие от перепроизводства. Для учета потребления бедных налогоплательщиков он предполагал брать с торговцев плату за их патенты сообразно с численностью населения в данной местности. Таким образом, при налогах трех видов — на вино, на право обработки виноградников и на патенты — казна получала бы громадные суммы без накладных расходов и не притесняя жителей, до этого обремененных налогами, часть которых притом растрачивалась на содержание самих чиновников. И налог ложился бы на плечи богатых, вместо того чтобы угнетать бедняков. Вот еще пример возможного обложения: пусть государство взимает с каждого налогоплательщика по одному-два франка за соль, и оно получит десять — двенадцать миллионов; существующий налог на соль отменяется; бедняки радуются, земледельцы облегченно вздыхают, государство получает то же самое, и ни один плательщик не в обиде: каждый из них, будь то промышленник или землевладелец, не мог бы тотчас не признать выгоды такого распределения налогов, видя, как благодаря ему улучшается жизнь в глухих деревнях и развивается торговля. И, наконец, для государства было бы немаловажно, если бы из года в год все возрастало число зажиточных плательщиков. От упразднения административного аппарата, взимающего косвенные налоги, — механизма, который стоит очень дорого и является как бы государством в государстве, — чрезвычайно выиграли бы и казна и частные лица, хотя бы благодаря экономии расходов по сбору. На табак и порох был бы наложен акциз, и торговля ими находилась бы под контролем. Система этого акциза, разработанная не Рабурденом, а другими лицами при возобновлении закона о монополии на табак[20], оказалась очень убедительной, но закон этот так и не прошел бы в палате, если бы министерство не заключило с ней сделку. Это был тогда не столько вопрос финансовый, сколько вопрос общегосударственный.
