значения понятий "эффективность" и "результативность". Американцы часто и непонятно критикуют свою официальную бюрократию за ее неэффективность, не замечая, что эффективность не является хорошим оценочным стандартом для бюрократии. Эффективность является надлежащим стандартом оценки стратегической деятельности, ориентированной на достижение цели. "С другой стороны, японцы продолжают мириться с дикой неэффективностью и даже неумением.
Проприетарная сельскохозяйственная структура, по крайней мере, отчасти потому, что она в меру эффективна: она обеспечивает продовольствие, которое не нужно импортировать.
Во-вторых, оба типа систем сталкиваются с "внешними эффектами", или тем, что Милтон Фридман назвал "эффектами соседей" - примером могут служить неоцененные социальные издержки производства, такие как загрязнение окружающей среды. Однако в этом случае планово-рациональной системе гораздо труднее, чем рыночно-рациональной, выявить и переключить свое внимание на внешние по отношению к национальной цели эффекты. Положение планово-рациональной системы напоминает положение военной организации: о генерале судят по тому, побеждает он или проигрывает. Было бы хорошо, если бы он также применял экономию насилия (был эффективным), но это не так важно, как результат. Так, Япония сохраняла высокие темпы промышленного роста еще долгое время после того, как стало известно об очень серьезном ущербе для окружающей среды. С другой стороны, когда планово-рациональная система, наконец, сместит свои цели, отдав приоритет такой проблеме, как промышленное загрязнение, она будет, как правило, более эффективной, чем рыночно-рациональная система, как видно из сравнения японского и американского подхода к проблеме загрязнения в 1970-х годах.
В-третьих, планово-рациональная система зависит от наличия широко согласованного набора всеобъемлющих целей для общества, таких как высокоскоростной рост. Когда такой консенсус существует, планово-рациональная система будет превосходить рыночно-рациональную систему по одному и тому же показателю, такому как рост ВНП, до тех пор, пока рост ВНП является целью планово-рациональной системы. Но если консенсус не достигнут, если в планово-рациональной экономике существует путаница или конфликт по поводу главной цели, она будет казаться дрейфующей, неспособной решить основные проблемы и возложить на себя ответственность за неудачи. Япония уже сталкивалась с подобным дрейфом, когда неожиданные события внезапно нарушали сложившийся консенсус, например, во время "шока Никсона" 1971 года или после нефтяного шока 1973 года. В целом, сила планово-рациональной системы заключается в ее эффективности при решении рутинных проблем, в то время как сила рыночно-рациональной системы - в ее эффективности при решении критических проблем. В последнем случае акцент на правилах, процедурах и ответственности исполнительной власти способствует принятию мер при возникновении проблем незнакомого или малоизвестного масштаба.
В-четвертых, поскольку в двух системах принятие решений сосредоточено в разных органах - в элитной бюрократии в одной и в парламентской ассамблее в другой, - процесс изменения политики будет происходить совершенно по-разному. В планово-рациональной системе изменения будут отмечены внутренними бюрократическими разборками, фракционной борьбой и конфликты между министерствами. В рыночно-рациональной системе перемены будут отмечены напряженными парламентскими спорами по поводу нового законодательства и предвыборными баталиями. Например, сдвиг в Японии в конце 1960-х и в течение 1970-х годов от протекционизма к либерализации был наиболее четко обозначен фракционной борьбой внутри MITI между "внутренней фракцией" и "международной фракцией". Самым верным признаком того, что японское правительство двигалось в направлении более открытой, свободной торговли, был именно тот факт, что в ключевом министерстве в этом секторе стали доминировать бюрократы-международники. Американцы иногда путаются в японской экономической политике, потому что уделяют слишком много внимания словам политиков и потому что плохо разбираются в бюрократии, в то время как японцы иногда придают слишком большое значение заявлениям американских бюрократов и не уделяют достаточно внимания конгрессменам и их обширным штатам.
Если смотреть исторически, то современная Япония начала свою историю в 1868 году как планово-рациональная и развивающаяся. После полутора десятилетий опыта прямого государственного управления экономическими предприятиями она обнаружила наиболее очевидные подводные камни плановой рациональности: коррупцию, бюрократизм и неэффективные монополии. Япония была и осталась планово-рациональной страной, но у нее не было идеологической приверженности к государственному управлению экономикой. Ее главным критерием была рациональная эффективность в достижении целей развития. Таким образом, Япония Мэйдзи стала отходить от государственного предпринимательства и переходить к сотрудничеству с частными предприятиями, отдавая предпочтение тем из них, которые были способны быстро внедрять новые технологии и были привержены национальным целям экономического развития и военной мощи. Из этого сдвига развились отношения сотрудничества между правительством и крупным бизнесом в Японии. В довоенную эпоху это сотрудничество выражалось в тесных связях правительства с дзайбацу (промышленными империями, находящимися в частной собственности). Правительство побуждало дзайбацу идти в те районы, где, по его мнению, необходимо было развитие. Со своей стороны, дзайбацу стали пионерами коммерциализации современных технологий в Японии и добились экономии на масштабах производства и банковского дела, не уступающей остальному промышленному миру. У этого сотрудничества было много важных результатов, включая развитие заметного дуализма между крупными передовыми и мелкими отсталыми предприятиями. Но, пожалуй, самым важным результатом стало введение необходимой меры конкуренции в планово-рациональную систему.
В послевоенном мире реформы оккупационной эпохи способствовали умеренной низации предприятий дзайбацу, освободив их от прежней фамильярности.
Реформы также увеличили число предприятий, способствовали развитию рабочего движения и подтвердили недовольство крестьян старым порядком, но система оставалась рациональной: учитывая необходимость восстановления экономики после войны и независимости от иностранной помощи, иначе и быть не могло. Большинство идей для экономического роста исходило от бюрократии, а деловое сообщество реагировало на них тем, что один ученый назвал "отзывчивой зависимостью". Правительство обычно не отдавало прямых приказов предприятиям, но те компании, которые прислушивались к сигналам, исходящим от правительства, и реагировали на них, получали легкий доступ к капиталу, налоговые льготы и одобрение своих планов по импорту иностранных технологий или созданию совместных предприятий. Но фирма не обязана была реагировать на действия правительства. Японская бизнес-литература полна описаний очень интересных случаев, когда крупные фирмы добивались успеха без сильных правительственных связей (например, Sony и Honda), но их не так много, чтобы описывать их.
Наблюдатели, пришедшие из рыночно-рациональных систем, часто неправильно понимают планово-рациональную систему, поскольку не осознают, что она имеет политическую, а не экономическую основу. Например, в 1960-е годы, когда стало модным называть японцев "экономическими ани-малами", наиболее осведомленные иностранные аналитики избегали этого термина, потому что, по словам Хендерсона, "не было никаких сомнений в том, что центр тяжести Японии находится в политике, а не в экономике - источник недоумения для многочисленных японских экономических детерминистов различных марксистских направлений в академических кругах и оппозиционной политике"."Не нужно было быть экологическим детерминистом или марксистом, чтобы совершить эту ошибку; она повсеместно встречалась в англоязычной литературе о Японии.
J. Р. Неттла о Марксе: "Представление о том, что "современная государственная власть
