исходя из конкретных результатов, ожидаемых при реализации определенных целей. Исследователи обоснованно акцентируют внимание на бюджетировании, ориентированном на результат, как необходимом компоненте современного государственного управления [4, с. 130–139]. Подход к разработке программ на основе показателей «конечной продукции» и оценки полной стоимости их реализации позволяет, по мнению исследователей, обеспечить взаимосвязь стратегического планирования, разработки программ и бюджета и тем самым повысить сбалансированность различных элементов в деятельности организации: целей, средств их достижения и наличия ресурсов [10, с. 163–164].
Таким образом, на этапах планирования и контроля результатов, полученных при решении проблем, обязательным становится применение методов экономического анализа. Исследователи выделяют среди них два основных: «стоимость-эффективность», «стоимость-выгода».
Общее определение первого метода формулируется следующим образом: это аналитический метод оценки широких экономических последствий осуществления альтернативных мероприятий; его цель помочь в выявлении наиболее предпочтительного курса действий. Основной сферой его применения является экономическая оценка дорогостоящих программ для выполнения широкомасштабных задач.
Ч. Хитч отмечает, что в наибольшей степени этот метод приспособлен для решения проблем, связанных:
— с выбором предпочтительного варианта системы, предназначенной для выполнения определенной задачи;
— с определением задачи, для выполнения которой наиболее приспособлена та или иная система;
— с отысканием оптимального варианта проектирования и создания системы [28, с. 61].
Л.И. Евенко фиксирует два основных условия, при которых применяется названный метод:
— требования на ресурсы для создания системы в основном могут быть сформулированы в денежном выражении;
— в противоположность этому эффективность функционирования системы не может быть выражена в денежном выражении и требует для своего адекватного отображения использования одного или нескольких натуральных (абсолютных или относительных) количественных показателей [12, с. 118].
Основная концепция, положенная в основу второго метода («стоимость-выгода») заключается в распространении экономического критерия максимума прибыли, который используется в бизнесе, на мероприятия правительственных ведомств, где не делается прибыли. Задача анализа «стоимость-выгода» состоит в том, чтобы на основе прямых и косвенных методов как можно более полно оценить не только экономические, но и социальные, политические и другие последствия правительственных мероприятий и в конечном счете привести эти оценки к денежному измерению. Специфической стадией анализа «стоимость-выгода» является денежная оценка общественных выгод в результате осуществления программ. Считается, что любые мероприятия социально-экономического характера содержат двоякого рода выгоды: экономические, которые, в конечном счете выражаются в росте национального дохода и в увеличении производительности труда; неэкономические — способствующие, например, повышению уровня образования и укреплению здоровья людей, улучшению городских условий в результате озеленения или очистки воздуха, росту национальной безопасности и т. п.
Экономические результаты общественных мероприятий могут быть прямо оценены в денежной оценке, в то время как неэкономические последствия требуют косвенной оценки.
Другая характеристика проблем, решаемых программно-целевым управлением, — их комплексный характер. Его объективной основой является теснота взаимодействия и взаимообусловленность факторов разной природы (экономических, социальных, организационных и др.), детерминирующих процессы и отношения, нуждающиеся в совершенствовании, развитии.
Отечественные исследователи, занимающиеся анализом и совершенствованием организации управления экономикой, однозначно связывают потребность в программно-целевом управления с межотраслевым характером многих народнохозяйственных проблем. А. Г. Гранберг отмечает, что программно-целевой подход позволяет реализовать потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, сложностью комплексных проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевого, межведомственного, межрегионального взаимодействия, и, с другой — высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации уровня развития отдельных элементов экономической системы [7, с. 24].
Отмеченное обстоятельство означает, во-первых, что важным компонентом методологической основы планирования становится комплексный анализ, во-вторых, поскольку возможности использования потенциала факторов дифференцированы по субъектам, ключевым моментом организации управления становится интеграция их действий, предполагающая, в том числе, использование определенных структурных форм [6, с. 141].
Понятно, что если участником разработки и реализации таких программ становится государство, то необходимым условием оказывается координация деятельности разных правительственных органов, в той или иной степени влияющих на процессы достижения поставленных целей. Точно также необходимой оказывается и координация государственных органов разного уровня (центрмезо-уровень), участвующих в разработке и реализации программ.
Для программно-целевого управления характерно также то, что оно призвано обеспечить реализацию одновременно двух типов интеграции.
Во-первых, пространственной, когда, например, применительно к государственному управлению экономикой, требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным ведомствам, отраслям, комплексам, территориям.
Во-вторых, временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.
Таким образом, анализ особенностей программно-целевого управления позволяет зафиксировать в качестве его существенных характеристик:
— ориентация на решение проблем, имеющих комплексный характер, проявляющийся в многофакторной детерминации управляемых процессов и в полученных результатах;
— актуализация задачи организационного обеспечения гомеостазиса организационной системы, т. е. поддержания ее динамичного равновесия с внешней средой;
— наличие стратегического компонента;
— планирование ресурсов, осуществляемое исходя из конкретных результатов, ожидаемых при реализации определенных целей;
— концентрация ресурсов на решении ключевых вопросов социально-экономического развития систем, обеспечивающем их продуктивную адаптацию к условиям внешней среды и развитие;
— организационное обеспечение одновременно двух типов интеграции участников: пространственной и временной;
— обязательность экономической оценки эффектов управления.
Основной инструмент программно-целевого управления — программы. Поэтому содержательная характеристика такого управления предполагает выявление базовых характеристик названного инструмента. Программа в самом общем смысле слова означает совокупность намеченных, подлежащих последовательному выполнению действий, операций, процедур, связанных общностью решаемой проблемы.
Роль программы как базового элемента управления, по мнению исследователей, определяется реализацией основного методологического принципа, согласно которому программные цели надлежит воплощать в систему мероприятий, путей и способов их реализации, обеспеченных, в свою очередь, требуемыми для этого средствами, ресурсами. Логическая схема формирования программ, выражается формулой: «цели программы — пути достижения программных целей — средства, необходимые для практической реализации путей» [19, с. 9].
Для программ характерна высокая степень интеграции видов деятельности и исполнителей, которая проявляется в следующем:
а) временное организационное единство участников до реализации программы;
б) полная интеграция видов деятельности и организаций на всех этапах — от построения программы до окончательной ее реализации;
в) строгая субординация целей с ясно выраженным служебным характером всех промежуточных целей;
г) моноцелевой характер программы — выполнение единой конкретной цели, при этом в значительной степени, почти полностью, игнорируются локальные цели, связанные с отдельными исполнителями и представляющие для них интерес;
д) наличие единого общего сценария для выполнения программы, высокая степень концентрации мероприятий, альтернативные возможности и др.;
е) самостоятельное финансирование;
ж) наличие специального органа по управлению программой со всеми правами, полномочиями, несущего полную ответственность за ее осуществление.
Н. Н. Моисеев считает, что план является дальнейшим развитием программы. Последняя же есть некоторый целенаправленный, но относительно общий, недетализированный набор действий [13, с. 27].
Существуют и другие точки зрения. Так, по мнению А. Г. Аганбегяна, программа «представляет собой более детальный плановый документ, она отличается от плана тем, что указывает не только в каком объеме производить, но и каким образом осуществлять производство» [1, с. 126].
Б. А. Райзберг
