Все специалисты, осуществляющие деятельность по строительству, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, должны быть аттестованы на знание правил промышленной безопасности в соответствующей области.
В большинстве случаев аттестация проводится самой организацией, где трудится аттестуемый работник. Для этого в организации создается аттестационная комиссия. Однако отдельные категории работников должны пройти аттестацию в Центральной или территориальных аттестационных комиссиях Ростехнадзора. К таким категориям относятся руководители организаций и члены аттестационных комиссий организаций.
Аттестацию необходимо проходить раз в 5 лет, а также при смене работы (должности). В случае перехода из одной организации в другую ранее аттестованные специалисты, должностные обязанности которых не изменились либо изменились только формально, а по содержанию остались прежними (то есть относятся к тем же областям аттестации), снова подлежат первичной аттестации, что приводит к возникновению дополнительных временных и финансовых издержек[94]. Ростехнадзор мотивирует необходимость переаттестации при смене работы тем, что аттестуется не сам по себе специалист, а специалист по отношению к занимаемой должности.
На рынке образовалось множество организаций, оказывающих услуги по предаттестационной подготовке и сопровождению процедуры аттестации. Распространено мнение о том, что такие организации имеют неформальные связи с соответствующим управлением Ростехнадзора и часть своих доходов направляют на «поддержание» таких связей. Занятия в центрах обучения часто проводят действующие сотрудники Ростехнадзора.
За период с 2007 по 2011 год только в Центральной аттестационной комиссии Ростехнадзора (без учета региональных комиссий) было аттестовано 61 433 человека (без учета повторных аттестаций). Региональные управления Ростехнадзора проводят аттестацию специалистов в большем объеме. Так, только за первое полугодие 2013 года и только в Печорском управлении Ростехнадзора, действующем на территории только двух субъектов РФ (Республики Коми и Ненецкого автономного округа), было аттестовано более 1 тысячи человек.
Основным камнем преткновения при аттестации специалистов в сфере промышленной безопасности является отсутствие законодательных оснований для такой функции. По сути дела, Ростехнадзор сам наделил себя полномочием проводить аттестацию, выпустив 29 января 2007 года Приказ № 37 «О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».
В законодательных актах есть только обрывочные указания на необходимость аттестации специалистов. Так, Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предусматривает лишь обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности, а также обязанность со стороны работников проходить подготовку и аттестацию в области промышленной безопасности. При этом нигде в законе не сказано, что аттестацию организует и осуществляет Ростехнадзор.
Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» вообще не упоминает аттестацию работников как обязательную процедуру (хотя данный приказ Ростехнадзора лукаво указывает его в качестве одного из документов-оснований устанавливаемого регулирования).
Федеральный закон «Об электроэнергетике» предусматривает лишь процедуру аттестации лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике. Во исполнение данной нормы Правительство РФ предусмотрело, что утверждение единых аттестационных требований и порядка проведения аттестации осуществляет Минпромэнерго России, а саму аттестацию проводит Ростехнадзор.
Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» предусматривает полномочия федеральных органов исполнительной власти устанавливать процедуру аттестации специалистов лишь в регулируемой сфере, а именно специалистов в области использования атомной энергии.
Таким образом, согласно действующему законодательству, полномочия федеральных органов исполнительной власти ограничиваются утверждением правил аттестации и проведением аттестации в отдельных отраслях и применительно к работникам в определенных сферах деятельности[95].
Ростехнадзор же наделил сам себя полномочием по комплексному регулированию процедуры аттестации и распространил обязательность аттестации на все категории специалистов, работающих с опасными производственными объектами[96], а также объектами, на которых эксплуатируются тепло– и электроустановки и сети.
Минэкономразвития России проводило оценку регулирующего воздействия Приказа Ростехнадзора № 37. В итоговом заключении также указывалась проблема отсутствия законодательных оснований рассматриваемого регулирования.
Вопрос о неправомочности Ростехнадзора регулировать указанную сферу был предметом рассмотрения в Верховном суде РФ. Решением данного суда от 13 ноября 2008 года№ КАС08-716 Приказ № 37 был признан изданным уполномоченным органом. Суд при этом сослался на общую компетенцию органа в сфере промышленной безопасности, что является довольно спорным аргументом.
Несмотря на сомнительность правового регулирования обязательной аттестации специалистов, работающих с опасными производственными объектами, отсутствие такой аттестации является на практике основанием для привлечения к административной ответственности по статье 9.1 КоАП РФ, предусматривающей не только штрафы размером до 1 миллиона рублей, но и приостановление производственной деятельности на срок до 90 суток во внесудебном порядке.
Одной из наиболее неприятных практических проблем при аттестации специалистов в области промышленной безопасности является то, что в некоторых случаях аттестацию необходимо проходить в Центральной аттестационной комиссии, находящейся в Москве. На первый взгляд проблема незначительна, однако на практике она создает множество трудностей.
Только в Москве могут аттестовываться:
• руководители организаций и их заместители, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, численность работников которых превышает 2 тысячи человек;
• члены аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2 тысячи человек;
