Первая задача предполагает, что на рассматриваемом этапе те средства, которые государство способно мобилизовать для денежных выплат неработающим, придется концентрировать практически исключительно на обеспечении прожиточного минимума.
К необеспеченным гражданам относится столь значительная часть населения, что даже и помыслить о патерналистских методах их поддержки не представляется возможным. Речь может идти лишь о политике поддержки активности самого населения, направленной на удовлетворение базисных потребностей.
В этой связи важно стимулировать самообеспечение граждан, не располагающих доходами, достаточными для их физического и социального воспроизводства. Другими словами, региональные и местные власти должны помочь выживанию домохозяйств за счет самообеспечения продуктами питания. Нужно передать (до полного удовлетворения запросов) земли горожанам в ближайших пригородах с изъятием их у неэффективных сельхозпредприятий.
Вторую из названных выше задач, относящуюся к сфере трудовых отношений, следует решать с учетом потребностей тех наиболее динамичных сегментов российского рынка труда, которые, несомненно, будут расширяться в условиях кризиса. Для этих сегментов характерна гибкая занятость, не вполне вписывающаяся в существующее трудовое законодательство, рассчитанное на стабильную ситуацию. Это приводит к уходу значительной части трудовых отношений “в тень”, подрыву налоговой базы и фактическому отсутствию элементарной защищенности работников, что оказывается прямым следствием их формально провозглашенной “гиперзащищенности”. Вместе с тем усиление контроля за соблюдением действующего трудового законодательства привело бы к еще большей стагнации на рынке труда, росту фактической безработицы и снижению общего уровня трудовых доходов.
Необходим временный переход к менее амбициозным, но при этом жестко контролируемым нормам трудового законодательства, в соответствии с которыми условия контракта между работником и работодателем определялись бы по их собственному выбору при условии, что отсутствует угроза здоровью работника. В то же время трудовое законодательство должно гарантировать реальную защиту от задержек заработной платы, произвольных увольнений, принудительных отпусков и других нарушений взаимных обязательств. Нужно сделать трудовой договор обычным гражданско-правовым договором, нарушения которого рассматриваются в арбитражном суде.
Решение третьей задачи означает, что государство принимает на себе обязательство заботиться в первую очередь о тех, кто в силу различных причин не может позаботиться о себе сам. Иными словами, необходимо признать, что фактически сложившийся уравнительный подход к назначению пенсий не может быть преодолен в ближайшее время. Поэтому сегодня пенсии, пособия по безработице и другие основные виды персональных социальных трансфертов должны устанавливаться по критериям, непосредственно связанным с потребностями в поддержании жизни и здоровья.
Напротив, экономически активному населению, имеющему стабильные источники доходов, нужно создать возможность участия в системах накопительного социального страхования — пенсионном, медицинском, на случай безработицы. Возможны две основные формы такого страхования — государственная и взаимная, которая в свою очередь должна поддерживаться и регулироваться государством.
Четвертая задача вытекает из необходимости обеспечить будущее страны, ее место в мировой экономике и политике. Это сохранение научных школ, являющихся лидерами в своих областях. Это фундаментальное университетское образование, непосредственно связанное с научными исследованиями. Сосредоточение необходимых для этого средств является общенациональной задачей. Требуется государственная поддержка очагов роста на базе научно-исследовательских и промышленных звеньев ВПК, ориентированных на экспорт как конечной продукции, так и технологий.
Следует отказаться от мифа о том, что государственные учреждения социально- культурной сферы (образование, наука, культура, здравоохранение) в основном финансируются из бюджета. На самом деле бюджет покрывает в настоящее время лишь некоторую долю их расходов — зачастую менее половины. Остальное эти учреждения зарабатывают самостоятельно, продавая свои профильные и непрофильные услуги. Опыт показывает, что там, где закон и нормативная база благоприятствуют такой деятельности, учреждения работают более эффективно, там, где препятствуют — не могут выплатить своим работникам даже минимальной заработной платы. В настоящее время средний российский университет обучает студентов государственного набора в значительной мере за счет доходов от набора коммерческого. Таким образом, в “бюджетных” отраслях больше не существует чисто бюджетных учреждений.
То, что можно и нужно сделать для этих отраслей — это отменить неоправданные ограничения на свободу хозяйствования, привлечение средств и оказание платных услуг, сохраняя контроль за объемом и качеством бесплатных услуг, оказываемых данными учреждениями.
В настоящее время острая нехватка бюджетных средств повсеместно соседствует с произволом и расточительностью в их распределении и использовании. Настоятельно необходимо обновление нормативной базы расходования этих средств. Причем, в отличие от того, что было сделано при подготовке нового Бюджетного кодекса, требуется в полной мере учитывать потребность в маневре ресурсами и гибком сочетании бюджетных и внебюджетных источников, без чего сегодня немыслимо выживание большинства учреждений социально-культурной сферы. Гибкость отнюдь не исключает целенаправленности и контролируемости расходов. Вместе с тем контроль имеет смысл в большей степени сконцентрировать на результатах, чему может способствовать введение в бюджетной сфере индикаторов результативности и эффективности.
Необходима реформа финансирования отраслей социально-культурной сферы, которая включала бы последовательную реализацию субсидиарного принципа удовлетворения социальных потребностей. Имеется в виду, что региональная политика должна дополнять политику, проводимую на муниципальном уровне, а федеральная политика — региональную.
В ближайшей перспективе практически неизбежен глубокий разрыв между требованиями населения в отношении социальных гарантий и способностью государства их реально предоставить. Эскалация этих требований в конечном счете чревата социальным взрывом либо победой на выборах безответственных, экстремистских сил. Попытки убедить людей в том, что сокращение гарантий диктуется соображениями эффективности и справедливости, резко повышают вероятность такого исхода. Напротив, идея вынужденного социального дефолта, сопровождаемого немедленным принятием конкретной программы поэтапного восстановления и расширения гарантий могут, в принципе, дать шанс для консолидации общества. Однако существенным препятствием для реализации этого шанса является нынешнее состояние бюджетного федерализма, при котором сфера фактических полномочий, а значит и реальной ответственности федерального центра, по существу, шире, чем это предусмотрено действующей Конституцией.
Так, в отношении сфер образования и здравоохранения Конституция отводит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов лишь “общие вопросы” и “координацию”, что вообще говоря, предполагает развитие этих сфер на основе (и в меру) собственных финансовых возможностей регионов. Однако существующую налоговая и бюджетная система выстроена на базе неявного предположения о почти неограниченных правах и обязанностях федерального центра в области выравнивания межрегиональных различий. Такую постановку вопроса могут себе позволить те федеративные государства, для которых характерны, во-первых, относительное экономическое благополучие и стабильность, во-вторых, сопоставимость числа регионов-доноров с числом регионов- реципиентов и, в-третьих, наличие в регионах-донорах общественного консенсуса в отношении помощи более слабым.
В ближайшей перспективе Россия, к несчастью, обречена на глубокое фактическое неравенство социальных условий в регионах. Речь идет не о введении такого неравенства, а о признании его давно сложившихся реальных масштабов. Пропагандистская фикция, будто школьное образование в Дагестане примерно такое же, как в Санкт-Петербурге, была нужна целенаправленно сформировавшему ее советскому агитпропу, но вредна как для петербуржцев, так и для дагестанцев. Усилия по выравниванию региональных различий предпринимались десятилетиями, но фактически оказались неэффективными, причем нынешняя экономическая ситуация не позволяет предпринимать эти усилия в прежних масштабах. Отказ от иллюзии в данном случае необходим не для того, чтобы оправдать бездействие, а чтобы напрячь силы для сохранения политического единства России.
