Ознакомительная версия.
Глава 21
ФЦП, госпрограммы и инвестпроекты: разные планеты
Неважно, что что-то идет неправильно. Возможно, это хорошо выглядит.
Иоанн Дунс Скот, теолог-францисканец
Представители федеральной и региональной власти в большей степени, чем представители частного бизнеса, знают, что федеральные целевые программы и госпрограммы имеют мало общего с настоящим инвестиционным планированием. Тем не менее не только частники, редко с этим сталкивающиеся, но и те из них, кто более или менее активно взаимодействуют с государством, продолжают учитывать этот инструмент в своих планах.
Естественно, не имеется в виду, что на ФЦП совсем нельзя опираться в частных инвестиционных проектах. Уверен лишь в том, что такое использование, с одной стороны, весьма ограниченно, а с другой – приводит к возникновению дополнительных рисков, которые необходимо устранять дополнительными же инструментами. Правда, не всегда это реально. Тогда тем более важно рассмотреть, как работает этот инструмент с точки зрения возможности создания инфраструктуры.
Непотраченные госсредства
Что такое ФЦП по существу? Есть федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП). Ее программная часть (запланированная годами ранее) – совокупность федеральных целевых программ. Непрограммная часть – строительство объектов и реализация мероприятий, которые определяются по большей части президентом и правительством «в ручном режиме», плюс некоторые закрытые статьи расходов бюджета, а также гособоронзаказ. Далее мы приводим примеры только по несекретным частям федерального бюджета.
Как обстоят дела на настоящий момент? По официальным данным, на настоящий момент планируется, что в 2015 г. федеральный бюджет должен будет профинансировать совокупно по 46[48] действующим ФЦП порядка 1,12 трлн рублей. Из них затраты на государственные капитальные вложения (это как раз то, что нас интересует в контексте инфраструктуры) – 655,2 млрд рублей, включая субсидии на создание объектов госсобственности регионов, на НИОКР (которые в ряде случаев потенциально также могут быть структурированы через ГЧП) – 188,8 млрд рублей, на «прочие нужды» – 272,4 млрд рублей.
Дальше начинается интересное. По мнению экспертов, косвенно подтверждаемому официальными данными, в первом квартале 2015 г. освоено (доведено до ГРБС и отыграно на конкурсах) всего 12–15 % от бюджетных назначений[49] по этим видам расходов. По ряду ФЦП кассовое наполнение не превысило всего 5 % (то есть обещания государства были обеспечены в объеме 1/20 от обещанного), а по некоторым финансирование вообще не было начато. И сказываются не только и не столько кризисные времена. Примерно так же обстояли дела все предыдущие годы. Отличие нынешнего года от остальных в том, что власти периодически секвестируют расходы по тем или иным позициям. Но это никак не влияет на общую логику процедуры наполнения и расходования средств ФЦП.
Это не особо удивительно. Помню за предыдущие годы множество совещаний у первых лиц страны или руководителей профильных ведомств, на которых много говорилось о том, что ФЦП недофинансируются или финансируются несвоевременно, а хуже того, что даже «наполненная» часть ФЦП недорасходуется. На одном из таких «бюджетных» совещаний приводилась статистика, свидетельствующая о том, что средний показатель годового освоения средств ФЦП в нашей стране составил 36,8 % по состоянию на 2012 г.
Несмотря на то что адресные программы не являются предметом нашего прямого интереса, стоит отметить, что из предусмотренных в том же 2012 г. 911 млрд рублей в первом квартале было перечислено всего 7 %, или 52 млрд рублей. С небольшими отличиями ситуация повторяется из года в год. Например, в бюджете на 2014 г. на все ФЦП было предусмотрено 964 млрд рублей, на ФАИП – 848 млрд рублей, а под конец года выяснилось, что порядка 430 млрд рублей и вовсе остаются незаконтрактованными через соответствующие процедуры.
Как мы видим, исполнение ФЦП со стороны государства крайне неравномерное и показателя 100 % никогда не достигает.
Неравномерность приводит к тому, что основные поступления в ведомства на исполнение ФЦП приходятся на третий и четвертый кварталы каждого года, причем обычно вне зависимости от того, какие сроки планировались изначально. После чего начинают судорожно организовываться конкурсы на подряды или поставки. Хорошо, если эти госконтракты переходящие. Но в большинстве своем они проводятся по закону о госзакупках с предельным сроком исполнения – 31 декабря. Даже если госконтракт длинный, то получивший его подрядчик все равно должен первые два квартала каждого года существовать на «подножном корму», привлекая кредиты или финансируя проект из собственных средств, что не только съедает часть прибыли, но и в целом вносит элемент нестабильности в работу.
Логика ФЦП – «Смешать, но не взбалтывать»
И это мы говорили только о подрядных организациях (строители, проектировщики, эксплуатанты, поставщики оборудования), работающих по контракту с государством. Как же в таких случаях существуют организации, которые совместно с государством реализуют проекты?
Когда в ФЦП описывается тот или иной инфраструктурный проект, то указывается, что такое-то количество денег будет выделено из федерального бюджета, такое-то – из регионального, столько-то вложит муниципалитет, а столько-то – частный инвестор. При этом напротив некоторых позиций может стоять и ноль. Встречаются ситуации, при которых ноль значится напротив вклада региональных властей или же все 100 % записаны за частной компанией. Тогда единственной логикой для властей включения этого проекта в ФЦП является возможность поднять номинальный (до исполнения-то еще далеко) объем частных инвестиций в целом по ФЦП (а это всегда один из назначенных показателей ее эффективности). Для частника же это возможность показать дополнительный прогосударственный статус своего проекта.
В соответствии с отечественным бюджетным законодательством федеральный бюджет может тратить деньги только на то, что в будущем станет его собственностью. Ну или государство может выдать субсидию региону (с этого момента они становятся деньгами регионального бюджета), который добавит к ней что-то из своей казны и направит на создание уже региональной собственности. Таким образом, даже если в ФЦП указаны все четыре источника инвестиций, они могут касаться одного комплексного проекта. И при этом они не смешиваются.
Например, аэропорт в N-ском регионе. В ФЦП указано, что на реконструкцию ВПП (она в федеральной собственности, хотя некоторые ВПП переданы уже в региональную) уходит такое-то количество средств, на модернизацию энергетической инфраструктуры и подъездной автодороги – такое-то из регионального бюджета. Прочая инфраструктура – канализация и ЖКХ в целом, рулежные дорожки, перроны, световое оборудование, иная аэродромная инфраструктура, парковки и проч. – в зависимости от содержания конкретных позиций относится к ведению федерации, региона, муниципалитета или частного инвестора.
Теперь посмотрим, каков статус ФЦП в действующем законодательстве. По сути, это лишь заявленная амбиция государства. Конечно, одобренная, но не имеющая безусловной юридической силы. Средства, указанные в ФЦП, могут быть и не доведены до ГРБС. Более того, она может быть секвестирована, пересмотрена планово или внепланово, в конце концов средства и вовсе могут быть переброшены на другой проект.
Таким образом, частник, например владеющий ГОКом, может, доверившись написанному в ФЦП (хотя я не знаю, владеют ли ГОКами такие идеалисты), построить свое производство, ожидая, что не сегодня завтра из-за вон того холма покажется железная дорога, которую государство к нему тянет. Так написано в ФЦП. Но вскоре он узнает, что где-то в ведомственных согласованиях эта позиция ушла из соответствующей подпрограммы ФЦП. Или еще хлеще: «железку» к нему протянули, но ЛЭП, которые должен был делать другой ГРБС по другой подпрограмме другой ФЦП, вычеркнули, и их не будет. По крайней мере, пока.
Утрирую, конечно. Но только в той части, что частнику это становится известно неожиданно. Конечно же, он беспокоится об этом постоянно. И вскоре узнает о сокращении или иной форме «модернизации» государственной части интересующего его проекта. Частенько толку от этого мало, так как под свою часть проекта он уже получил кредит и стройка началась. С этого момента он практически окончательно становится заложником государства.
Не говоря уж о том, что кредитующие банки в последние годы тоже очень хорошо понимают, что ФЦП – это намерение, а не гарантированное действие, и просчитывают все риски того, что прокредитуют «завод в пустыне». В результате частнику кредит обходится в дополнительные пару процентов к цене денег и болезненные залоги. Кроме того, такая конструкция начисто отбивает у банков желание участвовать в проектном финансировании[50] такого бизнеса.
Ознакомительная версия.
