»Клерки» и «комиссары»
Несколько слов об устройстве бюрократии. Хотя само слово «бюрократия» носит негативный оттенок, очевидно: бюрократия необходима для существования всех крупных управленческих структур. Вопрос не в том, нужна бюрократия или нет. Вопрос в том, как правильно организовать ее работу.
Чтобы досконально понять, как функционирует бюрократический механизм, нужно проанализировать работу каждого функционера. Ключевым является анализ мотивации — исходя из каких мотивов тот или иной бюрократ принимает свои решения?
Распространенное заблуждение состоит в том, что все бюрократы должны действовать по инструкции. И вообще быть лишены права принятия решений. Они, мол, должны лишь добросовестно прочитать инструкции, понять, что следует из инструкции в данном конкретном случае, и поступить в соответствии с этим.
Судя по всему, сегодня Российское государство пошло по этому пути, выпуская чрезмерно подробные законы. Это дало кратковременный положительный эффект, но не решило проблему в принципе.
Во-первых, невозможно разработать инструкцию, предусматривающую все случаи жизни. Подобные попытки приводят к созданию огромного талмуда, в который постоянно вносятся поправки, и одни части этого талмуда вступают в противоречие с другими, а цель так и не достигается. Собственно, современное российское законодательство тому пример.
Во-вторых, неизбежно расширение разрыва между инструкцией и реальной практикой. Начавшись с мелких ошибок чиновников и противоречий между отдельными положениями инструкций и законов, этот разрыв перерастает в пропасть, создавая практику перманентного нарушения закона. Какой смысл пытаться соблюдать закон, если его нарушение неизбежно? Сложность и противоречивость российского законодательства провоцируют незаконные административные практики. В Перу правительство столкнулось с тем, что законы не исполняются в принципе.
В-третьих, возникает вопрос: а кто авторы инструкций и какими мотивами они руководствуются при их составлении? Если одним из авторов закона о банкротстве является арбитражный управляющий, стоит ли удивляться увеличению числа рейдерских атак? Ведомства, как правило, играют определяющую роль при составлении законов, регулирующих их деятельность. Будут ли они стремиться к сокращению своих полномочий и своего штата, а также возможностей для злоупотребления?
Мы видим, что даже при попытке заставить бюрократов жить только по инструкции все упирается в человека, который должен руководствоваться не своими личными интересами, не интересами своего клана или ведомства, а интересами государства в целом. Именно такие люди должны писать законы и инструкции. Но, как уже отмечалось выше, Российское государство сегодня ведет отбор чиновников по каким угодно критериям, но не по критериям честности и порядочности.
Как же должна быть устроена бюрократическая система? Единого рецепта, конечно, не существует. Конкретное устройство бюрократической системы зависит от задач, которые она решает, и от качества людей, которыми она располагает. Но есть один очень важный принцип, который позволяет подойти к решению этой задачи и более-менее верно оценить дееспособность создаваемой бюрократической системы.
Условно говоря, всех чиновников можно разделить на два типа. Первый — «комиссары» — это те, которые достаточно моральны и достаточно разумны, чтобы руководствоваться интересами государства, которые готовы ради них поступиться интересами своего ведомства, да и своими личными. Второй тип — «клерки» — те, которые в силу либо недопонимания, либо недостаточных моральных качеств не способны осознать задачи государства и понять, что именно они должны делать на своем посту для их достижения.
В зависимости от имеющегося числа «комиссаров» и строится бюрократическая система. Эти люди в первую очередь должны занимать посты, на которых пишутся инструкции и осуществляется контроль их исполнения. Во вторую очередь — крупнейшие посты государственной исполнительной власти. В третью — те посты, которые требуют постоянного принятия нестандартных решений (кризисные менеджеры). При наличии подобных «комиссаров», пишущих инструкции и следящих за их исполнением, простыми «клерками» может работать кто угодно.
Степень централизации и жесткости бюрократической системы также определяется числом «комиссаров». Если их мало — централизация и жесткость необходимы. Чем больше «комиссаров», тем более децентрализованной может быть система управления. Между «комиссарами» допускаются вертикальные, горизонтальные и перекрестные линии связи. Между «клерками» — преимущественно вертикальные линии связи (пресловутые вертикали власти), сводящиеся к «комиссару». Каждый «комиссар» должен иметь представление о положении дел в государстве, о стоящих перед ним целях и своей роли в их достижении. «Клерку» достаточно инструкции.
Анализ любой бюрократической системы надо начинать с вопроса: где сидит «комиссар»? Бюрократическая система, не предусматривающая «комиссара» в принципе, обречена на деградацию. Сегодняшняя российская бюрократическая система подразумевает наличие постов, которые должны были бы занимать «комиссары», но на деле эти посты занимают «клерки» и коррупционеры. Как легко заметить, крах СССР был связан с практически полным исчезновением «комиссаров» в среде номенклатуры.
Идеология демократического государства предполагает, что роль «главного комиссара» выполняет избиратель. Даже в странах «развитой демократии» этот «комиссар» имеет огромные недостатки. В России на данный момент избиратель выполнять такую функцию не способен, к тому же он старательно отодвинут от всех рычагов управления. В принципе, наверное, возможно так устроить избирательную систему, что даже российский избиратель сумеет осуществлять контроль над избранниками и выполнять роль «демократического комиссара». Особенно — на уровне местного самоуправления. Но избирательные законы сегодня на всех уровнях пишутся в интересах бюрократии. И среди этих интересов отсутствует наличие демократического контроля.
Существование в течение тысячелетий столь абсурдного на первый взгляд института, как монархия, объясняется тем, что этот институт гарантирует наличие в государстве хотя бы одного «комиссара». На деле же монархии выработали систему воспитания «комиссаров» в виде дворянства. Когда Российская империя при Николае I отказалась от дворянства как от служилого сословия и сделала ставку на бюрократию, начался ее постепенный распад.
По моему глубокому убеждению, неудачи Красной армии в 1941 году на 90% объясняются тем, что каждый немецкий офицер являлся «комиссаром», в то время как советские офицеры были поставлены в положение «клерков».
Откуда берутся
»комиссары»?
В общем-то, из вышесказанного становится понятен рецепт борьбы с коррупцией. Надо найти нужное число «комиссаров», поручить одним разработать антикоррупционное законодательство, а другим — посадить достаточное число коррупционеров. Достаточного, чтобы произвести перелом в сознании чиновничества.
Проблема в том, что потенциальных «комиссаров» настолько мало, что даже при искусном способе отбора их много не найти. При неискусном — должности «комиссаров» достанутся исключительно коррупционерам.
Откуда вообще берутся люди, годящиеся в «комиссары»? Практика показывает (в том числе — историческая), что «комиссарами» становятся либо очень идейные люди, фанатики, либо люди с высокими представлениями о чести и порядочности. Вера и честь не противоречат друг другу, но в принципе достаточно чего-нибудь одного.
Массовый фанатизм дает много кадров для страны или для движения, но он имеет тенденцию выдыхаться. История знает много примеров краха государств, построенных на фанатичном массовом движении, после того как вера народа ослабевала. Халифат и СССР постигла одна и та же судьба. Задолго до СССР рухнула в великой Смуте Святая Русь — после того как справедливого православного царства не получилось и простой народ расхотел воевать за бояр.
И исламский мир, и Россия, лишившись опоры на фанатизм масс, нашли ответ в создании элиты чести. Мамлюки, тамплиеры ислама, отразили крестоносцев и восстановили границы своего культурного ареала. Другой исламский военный институт, аналогичный мамлюкам — янычары, — долгие столетия держал в страхе всю Восточную Европу.
Петр I привил дворянству идеи служения Родине и провозгласил принципы меритократии. Краху и Османской, и Российской империй предшествовала деградация института элиты чести. Сулейман Великолепный разрешил детям янычар служить в армии (и возобладал принцип «ты не станешь генералом, потому что у генерала есть сын»). Екатерина Великая разрешила дворянам не служить в армии, положив начало их перерождению в праздный и паразитический класс.
