К концу лета 1918 г. идея создания гражданского управления, подчиненного военной власти и вместе с тем имеющего относительную самостоятельность в разработке и принятии политических, экономических и социальных решений, воплотилась в создании Особого совещания. 18 августа 1918 г. (ровно через три года после принятия должности Начальника штаба Верховного Главнокомандующего) формально утвердился статус самого Алексеева. Он стал Председателем Особого совещания и Верховным руководителем Добровольческой армии (последняя должность, созданная, по существу, исключительно для него одного). Были напечатаны соответствующие бланки, сделана печать. Приказ № 1 Верховного руководителя вводил также должность «Помощника Верховного Руководителя», которая была доверена генералу от кавалерии А.М. Драгомирову. Последний фактически начал вести работу Особого совещания, «ввиду болезненного состояния» самого Алексеева. К этому времени Добровольческая армия уже имела «государственную территорию» (в виде отвоеванных у большевиков Ставропольской и Черноморской губерний) и достаточно определенный политический статус.
Потребность в решении многочисленных проблем гражданского управления ставила на повестку дня более четкое разделение военной и гражданской власти. Алексеев, по словам Деникина, «сошел уже со своей категорической точки зрения на диктатуру, как на единственно приемлемую».
В осуществлении «последнего дела своей жизни», в 1917— 1918 гг., Михаил Васильевич настойчиво строил своего рода «скелет» армии и власти — «каркас», который в обозримом будущем должен был бы «обрасти» плотью и кровью, стать зданием новой, Белой России. Причем армия и власть здесь не разделялись, а создавались одновременно. В этом заключалась специфика белого Юга России, по сравнению с другими регионами российского Белого движения. Здесь военный элемент доминировал изначально и, поскольку Алексеев ориентировался на уже знакомые и близкие ему формы военного управления (еще со времени начала Второй Отечественной войны), то им была создана основа оперативного аппарата, ориентированного па работу опытных, профессиональных военных и не менее опытных, компетентных политиков. При этом однозначно «правая» или «левая» их ориентация не имела первенствующего значения, «последнее слово» в принятии политических решений оставалось за военными. Элементы этой военно-политической модели формировались еще в Ростове и Новочеркасске на рубеже 1917—1918 гг. (Гражданский совет, «триумвират» и др.), а летом 1918 г. получили развитие в Екатеринодаре. Но признаки этой модели были обозначены еще в 1916 г., во время инициируемых Алексеевым попыток введения должности Верховного министра государственной обороны. Государь Император не решился поддержать проект Алексеева, а в 1917 г., во время «взлета» свободы и демократии, об усилении диктаторских элементов в управлении и речи быть не могло. Теперь же Алексееву никто не мог «помешать» в осуществлении подобной модели. Более того, среди военных и многих политиков она находила понимание и поддержку. Проблема, казалось бы, заключалась только в личностях, в подборе тех самых «компетентных и опытных» кадров, а также в необходимости преодолеть нередкие при подобном порядке управления взаимные упреки, подозрения в честолюбии и интригах.
Благодаря самоотверженной работе Алексеева модель власти хорошо себя проявляла во время первых походов. И после них, в 1919 г., аппарат управления продолжал работать. Но с расширением территории белого Юга, с ростом надежд на осуществление «всероссийской власти», с неизбежным усложнением работы как центрального, так и местных звеньев все острее чувствовалась нехватка тех самых профессиональных кадров, бюрократов, в хорошем смысле слова, честных, опытных, авторитетных. Как в свое время в Ставке бытовала шутка о том, что для эффективной работы «нам не хватает трех Михаил Васильевичей», так и во время Гражданской войны ощущался недостаток нужных кадров для белой власти.
Проблема заключалась еще и в том, что созданный Алексеевым «каркас» изначально не включал в себя в качестве обязательных элементов представительные структуры, местное самоуправление. Однако за период после февраля 1917 г. эти структуры в значительной степени усилили свое влияние, их уже нельзя было игнорировать. В административной модели белого Юга был недостаточен и контакт с населением. Отчасти поэтому в конце 1919 г., в условиях неудачи «похода на Москву», все чаще, все сильнее стали звучать голоса тех, кто выступал за отказ от «дискредитировавшей» себя идеи «военной диктатуры». Это привело в скором будущем к смене политического курса на белом Юге, к формированию коалиционной на основе соглашения с казачеством Южнорусской власти, а затем — к провозглашению «нового курса» Правительством Юга России во главе с генералом П.Н. Врангелем и А.В. Кривошеиным; основой политической модели, создаваемой этим правительством, стало земство. Земская и земельная реформы, проводимые «сверху» при поддержке «снизу», считались наиболее перспективными для новой социальной опоры Белого движения — крестьян-собственников.
Но пока на белом Юге преобладала вера в скорое и неизбежное военное «сокрушение большевизма», а «демократизация» периода Временного правительства не вызывала никаких симпатий, о какой-либо иной модели власти предпочитали не говорить. Нужна была оперативная, налаженная «по-военному» работа фронта и тыла и сложившаяся трудами Алексеева и Корнилова система управления, освященная их незыблемым авторитетом «основателей Белого дела», признанная оптимальной.
Поэтому, следуя вышеперечисленным военно-политическим приоритетам, обозначенным Алексеевым, Особое совещание, хотя и напоминало внешне правительство, но создавалось отнюдь не как структура, обладавшая самостоятельностью в области исполнительной власти, а как совещательный орган. В какой-то степени (хотя об этом и не говорилось официально) Особое совещание призвано было «разгрузить» тот военно-политический «багаж», который нес один Михаил Васильевич, и «заменить» его в случае уже очевидной физической невозможности решать «все и вся» в одиночку. Как отмечал глава Отдела пропаганды К.Н. Соколов, «живой пример скромности и трудолюбия генерал Алексеев долго выполнял свою огромную работу единолично, при содействии своего адъютанта». Полномочия Совещания определяло утвержденное 9 сентября 1918 г. «Временное Положение об управлении губерниями и областями, занимаемыми войсками Добровольческой армии» («экспромт», по оценке Соколова). Совещание создавалось «для облегчения работы Главнокомандующего в сфере гражданского управления и для составления необходимых распоряжений и законодательных актов».
