Некоторые честолюбивые адмиралы пытались изменить порядок вещей, но их попытки не увенчались успехом. Например, лорд Фишер в 1915–1917 годах приложил немало усилий, пытаясь добиться совмещения постов первого морского лорда и первого лорда Адмиралтейства, но воплотить свои идеи в жизнь так и не смог.
Практика назначения политика на пост главы Адмиралтейства не случайна. Помимо единоличной ответственности за состояние и развитие британского флота, первый лорд обязан представлять интересы флота в парламенте и правительстве. Как указывает вице-адмирал сэр Ричард Весей Гамильтон, занимавший пост первого морского лорда с 1889 по 1894 год, «первый лорд формирует характер и силу военно-морского флота, а также является каналом, через который флот получает политические направляющие».[258]
Предпочтение политической фигуры перед профессиональным моряком в руководстве Адмиралтейством обладает не только преимуществами, но и, как это часто бывает в теории управления, имеет свои ограничения. В частности, руководитель ведомства, являясь носителем политических инициатив, не может принимать единоличные решения без учета мнений и опыта профессионалов. Подобная ситуация является достаточно распространенной не только в государственном, но и в коммерческом секторе. Например, непосредственными подчиненными главы предприятия являются руководители конкретных направлений: финансов, маркетинга, юридического, технологического, логистики, безопасности и т. д.
Несмотря на сходство в управлении государственными и коммерческими организациями, подобное разделение по направлениям деятельности проявляется более заметно в первом случае. Как правило, руководители коммерческих структур, несмотря на свое высокое положение, одновременно являются специалистами в какой-то конкретной области – например, юриспруденции или финансах. В нашем случае специфика деятельности Адмиралтейства накладывала серьезное ограничение на свободу действий морского министра. По справедливой оценке Весей Гамильтона, «будучи гражданским лицом, первый лорд очень сильно зависел от морских лордов и находился под серьезным влиянием их взглядов, оценок и мнений».[259]
О том, какое место в управлении Адмиралтейством занимает профессиональная составляющая, видно из правила, принятого в середине 1890-х годов: после смены правительства, а соответственно и отставки первого лорда, морские лорды не покидают Адмиралтейства. Однако срок пребывания в должности был ограничен: по прошествии определенного времени морские лорды либо выходили в отставку по возрасту, либо возвращались в плавсостав, чтобы иметь возможность увидеть воочию, как реализуются их начинания. Подобная ротация снижала вероятность увлечения адмиралов административной работой, кроме того, они не утрачивали связь с реальным положением дел на флоте.
При рассмотрении вопроса управления Адмиралтейством необходимо учитывать и то обстоятельство, что речь идет не о простом министерстве, а о ведомстве, отвечающем за обороноспособность страны. «В конце концов, Адмиралтейство – это военная организация, и пусть военные специалисты управляют военно-морским флотом, – заявил в августе 1912 года во время парламентских слушаний, посвященных управлению морским ведомством, член Консервативной партии, будущий член Тайного совета Джон Греттон. – В этом отношении нежелательно, чтобы влияние гражданских лиц преобладало в Совете Адмиралтейства».[260]
До поры до времени так и было. Например, адмирал флота сэр Артур Худ, занимавший пост первого морского лорда в 1885–1889 годах, признался во время обсуждения флотского бюджета в 1888 году, что не может вспомнить ни одного случая, когда первый лорд накладывал вето на решение хотя бы одного мало-мальски важного вопроса, предложенного морским лордом. «Это означает, – комментирует член палаты общин полковник сэр Алан Бургойн, – что, если решение поступило от одного из морских лордов и если это решение имеет под собой твердые основания и принято в ходе обсуждения Советом Адмиралтейства, первый лорд не может использовать свое право отменить подобное решение». Как следствие, указывает Бургойн, «первый лорд должен очень внимательно подходить к выбору своих заместителей, в противном случае народ имеет право обидеться».[261]
Другими словами, речь идет об установлении гармоничных отношений между членами Совета Адмиралтейства. При этом в большей степени успешность установления подобных отношений зависела от взаимодействия между министром и его первым заместителем – первым морским лордом, который выделялся среди других морских лордов и являлся primus inter pares.[262] Например, британский политик XIX века сэр Джеймс Грэхем, дважды возглавлявший Адмиралтейство (в 1830–1834 и 1852–1855 годах), называл первого морского лорда не иначе как «главным военно-морским советником», а первый лорд Адмиралтейства (в 1885–1886 и 1886–1892 годах) Джордж Гамильтон считал, что его первый заместитель выполняет функции, «аналогичные главнокомандующему в армии».[263]
В октябре 1904 года, с приходом в Адмиралтейство амбициозного Джона Фишера, первый морской лорд обрел еще больше власти и стал оказывать еще больше влияния на принятие решений. Отныне он стал нести «полную и единоличную ответственность за боеготовность флота и за военно-морское строительство»[264] с подчинением себе остальных морских лордов.
Среди прочего в обязанности первого морского лорда входило: подготовка флота к войне; решение основных вопросов военно-морской политики; организация и, при необходимости, мобилизация флота; контроль за эффективностью деятельности флота; контроль за разведывательным, гидрографическим и артиллерийским управлениями Адмиралтейства.[265] По сути, первый морской лорд был главным технологом министерства, аккумулирующим всю ключевую информацию, знания и практический опыт военно-морского флота, необходимые для реализации политических решений в соответствии с решениями правительства.[266]
После таких преобразований первый морской лорд, как выразился Черчилль, уже не являлся primus inter pares, он превратился в facile princep[267].[268]
Столь явная концентрация власти в руках одного должностного лица в изначально коллегиальном органе управления вызывала поддержку и одобрение далеко не у всех. Например, Джон Греттон считал, что распределение полномочий с «доминированием одного члена Совета» «полностью нарушает его работу».[269] Однако Джону Фишеру мнения других были безразличны. Власть интересовала его только в том отношении, насколько ему удавалось ее увеличить. «В течение нескольких лет лорд Фишер де-факто осуществлял единоличное руководство всей морской политикой Империи и требовал признания за ним этого права деюре, – отмечает профессор Д. В. Лихарев. – Случай беспрецедентный в истории Англии. В первой трети XX в. первый морской лорд неизменно был в числе тех, кто „делал“ внешнюю политику Великобритании».[270]
Какое отношение было у Черчилля к сложившемуся распределению власти внутри Адмиралтейства? В своей управленческой деятельности британский политик отдавал предпочтение централизации власти, поэтому к сосредоточению полномочий в руках первого морского лорда относился вполне благосклонно, считая ее полезной для эффективного управления военно-морским флотом. Он исходил из принципа соответствия ответственности и полномочий, считая, что власть этого должностного лица оправдана сферой тех немаловажных проблем, за которые он несет ответственность.
«Учитывая обязанности первого морского лорда, он должен занимать и особую позицию, – полагал Черчилль. – В Адмиралтействе должна быть высшая власть для решения военно-морских вопросов, которая была бы непосредственно связана с ежедневными перемещениями флота и основными направлениями подготовки последнего к войне». По мнению министра, тот факт, что часть структурных подразделений находится в непосредственном подчинении первого морского лорда, не означает, что остальные морские лорды не имеют к ним доступа и не могут использовать их для получения необходимой информации. «Причина, по которой эти подразделения находятся в прямом подчинении первого морского лорда, – объясняет Черчилль, – состоит в его ответственности при консультировании по важнейшим вопросам военной стратегии и боеготовности флота».[271]
Обращает на себя внимание, что в своей позиции относительно концентрации власти в руках первого морского лорда Черчилль рассматривает взаимоотношения руководителя министерства с другими морскими лордами. Что же касается собственной позиции, то в тандеме «глава Адмиралтейства – его первый заместитель» ключевая роль, по мнению политика, принадлежит именно министру. И идти на ограничение своей власти наш герой, конечно, не собирался.
