Кабинет министров как перелицованный Верховный тайный совет
Образование в 1731 году Кабинета министров — официального высшего органа власти — во многом изменило расстановку сил. Говоря об истории образования Кабинета, отмечу, что Анна ликвидировала Верховный тайный совет не как ненужную государственную структуру, а как враждебный ей политический орган, состоявший из ее политических противников. Потребность же в высшем учреждении типа Совета, тем не менее, не исчезла, и он возродился под новым названием, в новом составе, но, в сущности, с теми же целями, компетенциями и функциями. Кабинет министров учреждался для «порядочного отправления всех государственных дел, которыя к собственному Нашему определению и решению подлежат». Члены Кабинета — «несколько особ из Наших министров» — получали привилегированное право «Нам обо всех делах и обо всем протчем, что к Нашим интересам и пользе государства и подданных касатися может, обстоятельно доносить». Одновременно они были обязаны «состоявшиеся Наши всемилостивейшие резолюции по тому порядочно отправлять». Процитированные слова учредительного указа от 6 ноября 1731 года о создании Кабинета министров почти буквально повторяют мотивировочную часть указа Екатерины I о создании Верховного тайного совета в феврале 1726 года.
Кабинет был еще более узким органом, чем Совет. В него вошли всего три кабинет-министра: Г. И. Головкин, вице-канцлер А. И. Остерман и А. М. Черкасский. Несомненно, подлинным руководителем Кабинета был не его формальный глава канцлер Гаврила Иванович Головкин, дряхлый и малоинициативный, и не Алексей Михайлович Черкасский, который после смерти Головкина в январе 1734 года сменил его на посту канцлера. Как пишет саксонский посланник И. Лефорт, Головкин и Черкасский были включены в Кабинет только «для виду». Подлинным руководителем и «душой» Кабинета был вице-канцлер Андрей Иванович Остерман, за спиной которого стоял Бирон. Последний часто встречался с Остерманом и следил за всей проводимой Кабинетом политикой.
Мы уже говорили о личности Анны, теперь же скажем о том, как Анна управляла Россией. Поначалу, как некогда и Екатерина I, она участвовала в работе Кабинета, но вскоре сидеть за делами ей явно «наскучило», и она почти перестала приходить на его заседания, передав Кабинету право решать дела своим именем. Указом от 9 июня 1735 года подпись трех министров была приравнена к подписи императрицы. На практике же было достаточно и двух, а затем и одной подписи министра под указом. Не следует думать, что это де-факто ограничивало власть самодержца. Здесь мы, как и в истории с Верховным тайным советом, не должны забывать о том, что самодержец был волен поручить дела любому учреждению или доверенному лицу, оставляя за собой прерогативу ни в чем себя не ограничивать. Концепция самодержавия как раз и строилась на том, что ни круг дел, подлежащих компетенции монарха, ни само разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную никогда четко не устанавливались, ибо уже в одном этом состояло бы ограничение власти самодержца.
Конечно, практика управления диктовала довольно устойчивый порядок прохождения дел, их классификацию. Еще Петр I установил, что все бумаги, и в частности челобитные, прежде чем попасть к царю, должны последовательно пройти всю иерархию государственных инстанций, начиная с низших и кончая высшими. И только тогда, когда дело все-таки не будет решено Сенатом, оно может оказаться на столе самодержца. Анна полностью следовала этому облегчавшему ее жизнь принципу. Так, на докладе Сената по одному спорному земельному делу 1732 года мы читаем резолюцию царицы, под которой с удовольствием подписался бы и ее великий дядя: «По сему делу… рассмотреть в Вотчинной коллегии и со мнением подать в Сенат, а в Сенате решить, как указы повелевают, а ежели зачем решить будет невозможно, о том доложить Нам. Анна».
Иначе говоря, первый принцип работы самодержца в системе государственной власти состоял в рассмотрении им дел, не имеющих законодательного прецедента. В этом случае самодержец выступал как некий высший законодательный «орган», создающий новые законы. Но, как ни парадоксально это звучит, если бы этот принцип был непреложным законом работы государственной машины, то самодержавия бы не существовало. Ведь тем самым функции государя ограничивались бы только кругом «новых» дел. Поэтому параллельно с этим принципом действовал и второй, согласно которому не должно было быть никаких критериев, отделявших дела, подведомственные монарху, от тех, которые он не мог рассматривать. Наряду с важнейшими государственными делами, к государыне попадали и такие, которые вполне мог решить и низший чиновник. Все зависело от воли и интереса самодержицы.
Сохранившиеся до наших дней материалы Кабинета министров Анны позволяют рассмотреть распределение и характер дел, попадавших к императрице и в Кабинет. Из 1623 указов, учтенных нами за 1735, 1736 и 1739 годы, а также за несколько месяцев 1738 и 1740 годов, лично императрица подписала 359 (то есть 22,1 %), остальные 1264 указа были оформлены Кабинетом как «именные, подписанные кабинет-министрами», а также просто как указы Кабинета. Из 359 указов 161 указ Анна только подписала, остальные 198 содержат ее резолюцию: либо краткую («Апробуэтца. Анна», «Жалуем по его прошению. Анна», «Выдать. Анна»), либо пространную, в виде утвержденного ею проекта подготовленного Кабинетом решения. Именно в этом и состояла работа кабинет-министров, рассматривавших дела и составлявших проекты таких резолюций, под которыми императрице оставалось лишь поставить подпись.
По содержанию все именные указы Анны делятся почти пополам: 175 указов посвящены назначениям и снятию чиновников и военных, а также различным делам по землевладению. Это не случайно: служебные назначения и раздача земель — вот два важнейших дела, которыми издревле занимались русские самодержцы, именно на этой основе упрочившие свою неограниченную власть. Остальные 173 указа относятся к делам судопроизводства, финансов и других сфер управления. Нельзя сказать, что Анна, перепоручившая все дела Кабинету, полностью устранялась от управления. Императрица, месяцами занятая охотой, развлечениями, порой вдруг включалась в государственные дела, терпеливо томилась на докладах, которые ей делали Остерман или, начиная с 1738 года, Артемий Волынский. В основе государственной активности Анны был не только вспыхивавший порой интерес к делам своего обширного «имения», но и суровая необходимость. Всегда возникали, и накапливались проблемы, которые без нее не мог решить (точнее — не мог взять на себя ответственность за их решение) никто из сановников. Анне приходилось выступать в роли верховного законодателя и распорядителя, даже если у нее к этому не лежала душа, особенно тогда, когда речь заходила о назначениях на должности или о земельных пожалованиях, приговорах в судебных делах. Порой государыня мучила себя теми государственными делами, в которых ее что-то интересовало. Почтительные просьбы окружения обратить внимание на то или иное дело также становились причиной активности Анны как государственного деятеля. Бывали и просто капризы, и тогда она, занимаясь иным делом, становилась придирчивой и педантичной. Вообще многое зависело от сиюминутного настроения государыни. Бывало, что настырных просителей, которые сумели прорваться к императрице и пасть перед ней на колени, держа над головой как щит заветную бумагу, отправляли в Тайную канцелярию, а бывало (если императрица была в духе или заранее подготовлена, или если оказывались затронутыми какие-то струны ее души), что челобитная рассматривалась лично государыней и решалась положительно.
