государственных средств, соответствующее реагирование на нарушения);
контроль специализированных ведомств (специализированных подразделений в ведомствах) за соблюдением установленных правил, стандартов и т. п. в определенных государством сферах (обеспечение эпидемиологического благополучия, противопожарная безопасность, ядерная безопасность, трудовые права, качество продуктов и т. д.).
Данные предложения полностью согласуются с проектом Концепции административной реформы, разрабатываемой по заданию Президента Российской Федерации».
Вот такое письмо было рассмотрено Президентом России. Конечно, текст получился совершенно «сырой», не отредактированный и главное — юридически не выверенный. Мне за него и сегодня немного стыдно. Но была жуткая спешка при подготовке письма, и это сказалось. А если обсуждать само содержание, то такая жесткая вертикаль контроля в исполнительной власти едва ли была жизнеспособна.
При подобной системе на Контрольное управление падала бы огромная нагрузка и, главное, ответственность за всю контрольную деятельность в стране на руководителя управления. И со временем данный факт сыграл решающую роль в плавном отклонении этого проекта и долгое 20-летнее обсуждение проблем государственного контроля.
Но в те времена эта проблема имела сильное политическое значение, и 8 ноября 1997 года появилось «нужное» поручение по данному письму Председателю Правительства РФ В. С. Черномырдину:
«Предложения ГКУ следует взять за основу, конкретизировав их в рамках рабочей группы, образованной Правительством Российской Федерации 25 августа 1997 года».
После такого поручения Президента России скоро в рабочей группе уже появились проекты конкретных документов. Начальником КРУ Минфина России Ю. А. Данилевским, при моем активном участии, был представлен проект концепции системы государственного контроля, во многом отражающий позицию Главного контрольного управления. Но затем Минэкономики России внесло в него уточнения при обсуждении на рабочей группы, исключив из Концепции создание Контрольно-наблюдательного совета при Президенте РФ, что вызвало мою негативную реакцию и определенные действия.
Удалось отстоять в подготовленных документах основные положения, представленные Контрольным управлением, и 18 декабря 1997 года проекты Концепции системы государственного контроля и федерального закона «Об основах государственного контроля в Российской Федерации» поступили на согласование в Правительство РФ и Администрацию Президента РФ.
Руководитель Администрации Президента России дал поручение поступившие проекты документов рассмотреть совместно В. В. Путину, М. А. Краснову, М. В. Комиссару, В. Г. Орехову и сообщить в Правительство об имеющихся замечаниях и предложениях.
Интересна в этой ситуации типично бюрократическая реакция Правительства РФ. Председатель Правительства В. С. Черномырдин сразу после поступления проектов документов в Правительство обратился к Президенту РФ с просьбой снять с контроля поручение по улучшению системы государственного контроля. Написал: проекты документов разработаны, рассмотрим их на заседании Правительства в декабре 1997 года.
При работе в контрольном управлении мне приходилось много раз сталкиваться с такой практикой, когда исполнителя интересует не конечный результат выполнения указа или поручения Президента, а только составление «дорожной карты» (очередное модное слово, придуманное журналистами и с важным видом применяемое чиновниками, сейчас такой чести удостоилось слово «триггер» из электроники, при этом чиновники, используя его в выступлениях, едва ли знают, что это такое) по его исполнению. И очень часто этот номер проходит, результата нет, но все уже давно снято с контроля. К сожалению, ситуация не изменилась и в год написания книги.
Но в данном случае номер не прошел. Руководитель Администрации Президента России В. Ю. Юмашев занял принципиальную позицию, и Правительство РФ получило «черную метку». В информации, подготовленной об итогах выполнения в 1997 году основных положений Послания Президента России и соответствующего указа, было зафиксировано, что поручение о пересмотре системы государственного контроля не выполнено. Представленные рабочей группой в Правительство РФ проекты концепции и федерального закона об основах госконтроля не рассмотрены, доклад Президенту Российской Федерации по этому вопросу не представлен.
Естественно, никто не был наказан, а появилось 23 февраля 1998 года новое поручение по этому вопросу: рассмотреть на заседании Правительства РФ в первом полугодии 1998 года вопрос о совершенствование системы государственного контроля и по итогам заседания (до 1 июля 1998 г.) представить проект указа Президента РФ о реорганизации системы государственного контроля. Но «честь» рассмотрения этого вопроса на Правительстве РФ выпала уже другому Председателю — С. В. Кириенко.
Я, конечно, не только занимался теорией контрольной деятельности, но и проверял ее на практике. Контрольное управление отреагировало на Послание Президента России «Порядок во власти — порядок в стране» и в январе — июне 1998 года провело проверку эффективности деятельности контрольных служб федеральных органов исполнительной власти по выполнению возложенных на них функций. Результаты проверки были 2 июля 1998 года направлены Председателю Правительства РФ С. В. Кириенко для использования в работе и при доработке концепции системы государственного контроля в Российской Федерации.
Вот основные фрагменты этого материала:
«…В Российской Федерации действуют 66 контрольных служб федеральных органов исполнительной власти, обладающих весьма обширными полномочиями по выявлению и пресечению правонарушений различных видов (не считая правоохранительных органов).
Некоторые федеральные органы исполнительной власти не имеют обособленных структурных подразделений, осуществляющих их полномочия по государственному контролю, в то же время контрольные функции являются определяющими в деятельности этих органов. Так, в структуре ГТК России определенными контрольными функциями наделены все таможенные органы, от госкомитета до таможенного поста включительно…
Существующая система государственной отчетности далека от совершенства, порою даже не позволяет судить о реальном исполнении функций контролирующими органами. Так, контролирующие органы, информируя руководство страны о своей деятельности, приводят статистику наложения штрафных, финансовых, административных санкций, однако не указывают, сколько же реально их взыскано с правонарушителей. Между тем, прокурорские проверки свидетельствуют о том, что реальные взыскания штрафных и иных санкций явно незначительны, а порою не превышают и 10 процентов (далее приводятся конкретные примеры)…
Одним из наиболее распространенных отрицательных явлений в контрольной деятельности стала имитация результатов проверки, когда во главу угла ставится проведение самой проверки, а не получение конкретных результатов и выявление недостатков в той или иной деятельности…
Наличие большого числа специализированных контрольных служб или органов, для которых контроль является составной частью их функций, не обеспечивает сам по себе эффективность государственного контроля…
Отсутствие законодательно закрепленного четкого разграничения сфер деятельности между различными контрольно-надзорными органами приводит к дублированию в их деятельности (далее были приведены многочисленные примеры).
…Отсутствует единая государственная информационная система о выявленных нарушениях в экономике. Проверяются зачастую одни и те же объекты, другие на протяжении многих лет оказываются вообще вне сферы государственного контроля.
…Особое внимание комиссией было уделено соблюдению законности в деятельности контрольных органов и их должностных лиц…
Федеральные министерства и ведомства, наделенные функциями государственного контроля, недостаточно требовательны к подчиненным им органам, крайне редко используют предоставленные полномочия для пресечения проявления их бездеятельности или незаконных действий. Более того, своими противоречивым ведомственном нормотворчеством они иногда подталкивают подчиненные структуры к совершению неправомерных действий. Незаконные акты издавались Госналогслужбой России, ГТК России, Мингосимуществом России, Минтрансом России, МПС России, некоторыми
