Конституция должна не только прямо это запрещать, но и устанавливать упрощенную процедуру импичмента для президента, решившегося нарушить запрет. Попросту говоря, вывел войска на улицу, использовал ФСБ для слежки за политическими оппонентами, — лишился поста простым большинством голосов депутатов. Любые внутриполитические вопросы, требующие силовых методов, должны разрешаться с помощью правительственных ведомств, находящихся в подчинении премьер-министра, — прежде всего, органов внутренних дел.
Разумеется, эти правила должны распространяться только на обычные условия политической жизни. В особых условиях, связанных с обострен и ем внешнеполитических вызовов, президент должен иметь возможность выполнить свою основную функцию: обеспечить единство политической воли. Перечень таких условий должен содержаться в конституции, но самое важное из них — это начало вооруженного противостояния с внешним противником. Тогда функции правительства было бы логично передать Совету национальной безопасности и временно включить в его состав глав правительственных ведомств. А офис премьер-министра в этом случае на время прекратит работу. Основанием для реорганизации управления было бы объявление чрезвычайного положения, причем право сделать такое объявление должно быть только у парламента.
Учитывая федеративную структуру российского государства и функции президента как гаранта национального единства, я бы сохранил за ним некоторые полномочия в области региональной политики. Разумеется, речь идет не о трансфертах и тому подобных вещах — это дело правительства. Примерный круг президентских полномочий я очертил, когда писал о возможной конструкции региональной власти: президент должен иметь право увольнять (но не назначать) губернаторов и выступать в качестве арбитра, когда конфликты внутри региональных правящих групп препятствуют нормальной работе органов власти на местах. Оба эти права нужно обставить целым рядом ограничений, и о некоторых из них я уже писал, так что сейчас не буду вдаваться в детали. Здесь важен принцип. С одной стороны, за федеральным центром нужно сохранить реальные рычаги влияния на региональную политику. Опыт авторитарной децентрализации во второй половине 90-х показал, что без таких рычагов регионы слишком легко сползают в абсолютный произвол на местах С другой стороны, если кто-то в центре должен располагать такими рычагами, то не премьер-министр, связанный парламентскими и партийными обязательствами, а именно президент. У президента, кстати, есть в прямом подчинении структура, которая и сейчас занимается вопросами региональной политики, хотя и без всяких на то конституционных оснований — администрация. Думаю, что конституционное упорядочение деятельности пошло бы ей на пользу. При этом выполнение распоряжений президента, касающихся региональной политики, должны обеспечивать правительственные ведомства.
Все остальные сферы управления следовало бы жестко закрепить за правительством и премьером, несущими исключительную ответственность перед парламентом. В частности президент не должен играть вообще никакой роли в экономической и социальной политике. И если международный опыт чему-то учит, так это тому, что у президента не должно быть никаких законодательных полномочий. Никаких указов. Если вето на законопроект, то только преодолеваемое простым большинством голосов депутатов, т. е. отлагательное. И никаких возможностей распустить парламент, разумеется.
В системе, которая мне представляется оптимальной, главный политический игрок — премьер, а не президент. В этом смысле она чем-то похожа на ту кривую версию институционального дизайна, которая наблюдалась в России при президенте Медведеве и премьере Путине. Но разница — фундаментальная: если тогда вся игра строилась на «непонятках» по поводу того, кто за что отвечает и кто главный, то я предлагаю жесткое разграничение полномочий, а значит, и ответственности.
Остается вопрос: как избирать президента, напрямую или нет? Объем президентских полномочий в предлагаемой схеме не так уж велик, и поэтому можно обсуждать и схемы непрямого избрания. Однако я думаю, что от них следует отказаться. С одной стороны, право избирать президента — это право, которого граждане России (пусть и формально) пока еще не лишились, и лишаться не хотят. Об этом свидетельствуют опросы общественного мнения. С другой стороны, полномочия президента, пусть и узкие, концентрируются в жизненно важных для государства сферах, причем существует возможность колоссального расширения этих полномочий в чрезвычайной ситуации. На этот случай важно, чтобы человек, получающий практически абсолютную власть, пользовался прямо выраженным народным доверием. Наконец, полномочия правительства и президента в предлагаемой модели разграничены таким способом, что у президента сохраняется контроль в областях, где партийные предпочтения не должны оказывать сильного влияния. Любая схема непрямого избрания предполагает партийную ответственность. А здесь нужна прямая ответственность перед избирателями.
35. Изменение конституции
Обсудив вопросы конституционного строительства, я до сих пор не ответил на два важных вопроса: (1) когда изменить конституцию и (2) как это сделать? Ответить на эти вопросы трудно, потому что изменение конституции станет частью и результатом политического процесса, предсказать детали которого невозможно. Но кое-какие общие соображения все-таки выскажу.
Надеюсь, мне удалось доказать, что Конституция 1993 г. страдает серьезными недостатками, которые исключают ее использование как долгосрочной основы для демократического развития России. Эти недостатки, связанные как с чрезмерными президентскими полномочиями, так и с возможностью кризисного «веймарского сценария», могут привести к серьезным проблемам. Конституцию нужно изменить. Отсюда, однако, не следует, что ее нужно изменить немедленно. Действительно, первая из этих опасностей реализуется при условии политической монополии (т. е., по меньшей мере, контроля президентской партии над парламентом), а вторая — при условии затяжного конфликта между президентом и парламентом. Если монополии нет, а конфликты не заходят слишком далеко, то политическая жизнь может довольно долго не сходить с демократических рельсов. Скажем, предпосылки к «веймарскому сценарию» были налицо в 1995–1999 гг., но участникам политического процесса удалось его предотвратить. В 2000–2003 гг. исполнительная власть уже накапливала ресурсы, позднее задействованные для демонтажа демократии, носам этот период авторитарным не был.
Теперь, когда мы обсуждаем возможности нового перехода к демократии, нет решительно никаких оснований предполагать, что на его раннем этапе недостатки Конституции 1993 г. будут представлять немедленную угрозу. Более того, я бы не исключил, что колоссальные президентские полномочия (в частности законодательные) можно было бы использовать в интересах демократических реформ. Есть и более серьезный аргумент в пользу того, что демократизацию не следует начинать с изменения Основного закона. Состоит он в том, что основные элементы авторитаризма в России в Конституции 1993 г. не прописаны, отчасти прямо ей противоречат, и уж во всяком случае — непосредственно из нее не следуют. Антиконституционны, например, имеющиеся ограничения на свободу собраний. Поэтому «Стратегия 31», направленная на защиту Конституции 1993 г., а не на ее пересмотр, совершенно оправданна. Но если ограничения на свободу собраний — это важная, но не фундаментальная для современного российского режима характеристика, то ограничения на свободу союзов (т. е. фактический запрет на создание новых политических партий) действительно лежат в основе авторитаризма. Они тоже антиконституционны. Не соответствует Конституции 1993 г. и фактическая отмена выборов.
Начинать, стало быть, надо не с изменения конституции. Первое, что нужно сделать — это обеспечить фактическое выполнение ее первой (основы конституционного строя) и, в особенности, второй (права и свободы человека и гражданина) глав. Как я писал, решающий шаг к демократизации — восстановление свободы союзов, что означает изменение порядка регистрации политических партий.
В качестве второго шага следовало бы восстановить свободные выборы, сначала на региональном уровне, путем ликвидации нынешней системы назначения губернаторов, а потом и на федеральном, путем изменения избирательной системы.
Ни одна из этих мер изменения Конституции 1993 г. не требует. Более того, без этих мер изменение конституции будет совершенно бессмысленной игрой в бирюльки. Первые шаги должны быть направлены на восстановление демократии. Конституционная реформа — это следующий шаг, который понадобится потому, что мы заинтересованы не только в демократизации, но и в долгосрочном демократическом развитии, с которым Конституция 1993 г. не очень совместима.
