введению принудительных экономических мер исходит из самых высоких эшелонов американской власти: министр финансов Стивен Мнучин любил хвастаться, что посвящает санкциям половину своего рабочего времени [10]. Интересно, что Мнучин лично проводил брифинги для прессы по последним санкциям, отвечая на десятки вопросов от полчищ журналистов. Та же картина наблюдается и при администрации Байдена: новому президенту понадобилось всего три недели, чтобы подписать свои первые санкционные рекомендации в ответ на военный переворот в Мьянме [11]. Государственный секретарь Энтони Блинкен даже написал книгу о санкциях [12].
Увлечение США этим методом воздействия насчитывает несколько десятилетий. В 1990-х годах под американскими санкциями находилось более половины населения мира [13]. Уже тогда некоторые беспокоились о «санкционном безумии» [14], задаваясь вопросом, не становятся ли санкции просто рефлекторной реакцией правительства, столкнувшегося с очередной проблемой. В 1998 году президент Билл Клинтон сетовал на то, что США «упиваются санкциями» [15]. Он опасался, что страна «рискует выглядеть так, будто мы хотим наказывать всех, кто с нами не согласен, и не помогать тем, кто с нами согласен» [16].
В последние годы эта тенденция усилилась. В 2017–2020 годах администрация Трампа ввела санкции в отношении более 3900 физических и юридических лиц — в среднем почти по четыре эпизода каждый рабочий день [17]. Для сравнения: президент Джордж Буш — младший наложил санкции на 3484 физических и юридических лица за восемь лет [18]. Безусловно, главной мишенью Трампа стал Иран: 77 раундов санкций против Тегерана при его администрации — это почти по два в месяц. Такие масштабы, впрочем, меркнут по сравнению с реакцией администрации Байдена на вторжение России на Украину в 2022 году. Всего через два месяца после начала СВО США ввели санкции в отношении примерно 1000 физических лиц, банков и компаний, связанных с Кремлем [19].
Пусть санкции и вошли сейчас в моду, но это отнюдь не новое явление: их история прослеживается до античной Греции. В 432 году до нашей эры афинский государственный деятель Перикл ввел блокаду города Мегары после похищения трех женщин [20]. Если не считать Древнюю Грецию, то большинство историков сходятся во мнении, что первые современные санкции появились во время Наполеоновских войн в начале XIX века [21]. В 1806 году французский император Наполеон ввел эмбарго против британской торговли, пытаясь задушить экономику Великобритании [22].
Континентальная блокада (как стали называть эти меры) основывалась на простом принципе. Корабли, следовавшие из Великобритании, не могли разгружать грузы и высаживать пассажиров ни в каких портах и колониях, контролируемых Францией. Связь между Великобританией и континентальной Европой, в том числе и почтовая, фактически прервалась. Неудивительно, что эмбарго привело к резкому сокращению торговли Великобритании с Европой. Однако это лишь часть истории. Британцы быстро адаптировались к условиям блокады, переориентировав торговые пути на Американский континент. На этом усилия Великобритании по смягчению последствий французского эмбарго не закончились: для обхода наполеоновской блокады англичане также потихоньку наладили контрабандные пути в Европу.
Действия Великобритании оказались успешными: несмотря на французскую блокаду, общая стоимость британского экспорта в период с 1805 по 1810 год выросла более чем на 20 % [23]. На фоне экономического опустошения, которое принесли Европе Наполеоновские войны, это стало впечатляющим достижением. Сами того не ведая, британцы продемонстрировали, как страны, находящиеся под санкциями, приспосабливаются, чтобы избежать их или хотя бы ослабить их воздействие. Этот урок не потерял своей актуальности и по прошествии более двух столетий.
Торговое эмбарго Наполеона против Великобритании действовало шесть лет — пока французский император не понял, что оно наносит ущерб самой Франции [24]: таможенные доходы упали, и владельцам магазинов пришлось искать поставщиков товаров, которые они привыкли получать из британских колоний, — например, кофе, какао или сахара. И снова этот урок не потерял актуальность. Санкции наносят вред не только тем, на кого они направлены: зачастую они вызывают дальнейшую реакцию и могут привести к издержкам также и для страны, которая их вводит.
В настоящее время санкции являются распространенным дипломатическим инструментом Соединенных Штатов для продвижения своих интересов. В простейшей форме современные американские санкции направлены против физических лиц: замораживаются активы этих людей в Америке. Когда такие лица включаются в перечень специально обозначенных граждан [25], их банковские счета в США блокируются. Кроме того, им запрещается посещать Соединенные Штаты. Эти люди часто хвастаются тем, что попали под американские санкции, так как это свидетельствует об их хороших связях и влиятельности на родине.
Несмотря на шумиху в СМИ вокруг нескольких громких случаев (например, санкции против главы администрации Гонконга Кэрри Лам из-за подавления свободы слова или против президента России Владимира Путина после начала СВО на Украине), санкции против физических лиц имеют ограниченное значение. По сути, их назначение в основном символично. Люди, против которых направлены подобные действия, зачастую прекрасно понимают, что в отношениях между их родной страной и США не все в порядке. Обычно они принимают меры предосторожности, чтобы скрыть или вывести свои активы за пределы Америки, задолго до наложения санкций.
Впрочем, в упреждающих шагах зачастую нет необходимости. При наиболее распространенном сценарии адресаты санкций не имеют активов в США и не планируют туда ехать; они часто (и вполне обоснованно) опасаются, что могут столкнуться с серьезными проблемами либо на американской территории, либо после возвращения на родину. Для многих режимов-изгоев поездка в США является верным признаком того, что данный человек намерен сбежать в Америку, и поэтому с ним необходимо «разобраться». Как правило, это не лучшим образом сказывается на продолжительности жизни несчастного путешественника. Таким образом, эти санкции являются чисто демонстративными.
Помимо санкций для физических лиц, в санкционном арсенале Америки имеется еще несколько видов оружия. Наиболее распространенными из них являются торговое эмбарго, финансовые санкции (ограничивающие доступ страны к доллару США или к международной банковской системе) и отраслевые санкции (направленные против конкретных секторов экономики данной страны — например, нефтедобывающей отрасли). В 1950-е годы, когда США начали применять санкции для достижения своих внешнеполитических целей, доступными были не все эти инструменты: в то время в арсенал экономического принуждения Вашингтона входили только торговые эмбарго. Они представляют собой наиболее известную и, пожалуй, самую простую для понимания форму экономических санкций: разрываются все торговые связи.
Самым знаменитым американским торговым эмбарго является введенное президентом Дуайтом Эйзенхауэром против Кубы в
