Историк Марк Раефф (Marc Raeff) писал о России: «Империя была поделена… без учета географических, исторических и общественных связей или сложившихся экономических взаимоотношений. По указу из деревень создавались новые города, для того чтобы иметь необходимые административные центры, за которыми, пусть до известной степени и на словах, признавалась возможность экономической деятельности в качестве торговых центров… но их экономический потенциал оценивался с позиций имперских взаимосвязей, а не на основе сформировавшихся местных или региональных способов ведения торговли»[24]3.
Формирование административных центров и городов было главной характерной чертой административных реформ Екатерины Великой 1775–1785 годов. В ходе этих реформ были установлены критерии для «поселения», согласно которым одним поселениям присваивалось наименование городов, другим же — центров определенных административных единиц. В конечном счете императрица в Жалованной грамоте городам от 1785 года наделила их самоуправлением, хотя и в очень ограниченной степени. Правители в Санкт-Петербурге всегда неохотно предоставляли городам, губерниям или другим административным единицам право на реальное самоуправление. В сущности, каждый из обозначенных по закону городских центров облагался определенными видами налогов, но привилегиями был наделен очень скудно10. Тот же подход к контролю над жителями и установлению рамок их деятельности в целях налогообложения и для военных нужд, а не с целью повышения благосостояния людей прослеживался и в более широком региональном масштабе. Планирование российских региональных административных подразделений производилось сверху вниз, невзирая на исторически сложившиеся социальные связи или экономическую взаимозависимость.
В начале XVIII столетия Петр Великий создал первые административные округа, разделившие Россию на десять губерний, в военных, финансовых и юридических целях. Для управления ими он назначил губернаторов, с правом доклада лично ему11. Губернии делились на уезды. Впоследствии Екатерина Великая реформировала губернии, разбив их на более мелкие. Она же установила следующие критерии для регионов, могущих считаться губерниями: наличие городского центра и 300 000 мужчин, пригодных к воинской службе12. За исключением небольших изменений, внесенных при ее сыне и наследнике Павле, региональное деление Екатерины сохранялось вплоть до 1917 года13.
Периодически предпринимались попытки сделать региональное управление более эффективным путем разнообразного экспериментирования с местным самоуправлением. Они включали в себя земские реформы 1860-х годов, которые предусматривали создание выборных правлений на уровне губерний и уездов с представительством там местных крестьян, горожан и мелкопоместного дворянства; правления должны были располагать штатом из профессионалов для надзора за местными службами, включая образование, здравоохранение, дороги и экстренное снабжение продовольствием14. В последние десятилетия имперской России за серией революционных волнений, прокатившихся после поражения в войне с Японией 1904–1905 годов, последовал короткий и неудачный «флирт» с конституционным монархизмом и парламентской демократией (думский эксперимент). Это была попытка дать возможность более широкому кругу населения принять участие в выборах депутатов из своих регионов во всероссийский парламент с законодательными функциями. Однако все четыре Думы, созванные в период между 1906 и 1917 годами, подпадали под все больший контроль со стороны правительства и постепенно теряли свою власть. Незадолго до Октябрьской революции эксперимент был прекращен.[25]
Большевистские лозунги и советские города
После 1917 года большевики столкнулись, по сути, с теми же самыми дилеммами, что и монархи: как контролировать население по всей необъятной территории в более широком плане, чем на уровне обыденного домашнего хозяйства или коммунального подразделения? Во время революционных событий Ленин и большевики смогли мобилизовать население посредством простых и всем понятных лозунгов, отвечавших насущным интересам. Хлеб — рабочим, земля — крестьянам, нет — войне (Первой мировой). Эти лозунги находили отклик, когда повсюду царил голод, не хватало обрабатываемой земли, а война была непопулярной; они сплотили население для поддержки нового режима. В советский период, после разгула анархии в период революции и Гражданской войны, мобилизация людей на выполнение обязательств перед новым советским государством вначале производилась путем насилия и посредством идеологической мотивации со ссылкой на коммунистическую партию и ее догматы. Это означало более либеральное использование лозунгов. Политические комиссары проводили вдохновляющие пропагандистские кампании в новых советских вооруженных силах; бригады агитпропа,[26] разъезжавшие по всему СССР, уговаривали население бесстрашно бороться за создание нового коммунистического мира. Они побуждали массы вступать в КПСС и примыкающие к ней организации.
Для контроля над населением новое советское государство снова закрепило людей за определенными местами проживания в городах или сельских поселениях, а также за определенными рабочими местами на предприятиях или в сельскохозяйственных коллективах, куда они посылались на работу. Административные центры и города тоже использовались в качестве административных инструментов. Советские города были спроектированы для того, чтобы помогать своим жителям в служении государству, а не для того, чтобы стимулировать общественные связи. Как отмечалось ранее, они были искусственными образованиями, сформированными бюрократическими методами, предназначались для выполнения определенных функций и по своей сути были чрезвычайно утилитарны. Советские города, возникшие после Второй мировой войны на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке, спроектированные в гигантских масштабах, были в полной мере олицетворением этого. Отопление, электричество и водоснабжение производилось или поставлялось таким образом, чтобы обслуживать целые районы или комплексы сооружений. Аналогичным образом магазины, обслуживание и коммунальные удобства (детские сады, школы, кинотеатры, спортивные сооружения, даже парки и прочие зеленые зоны) были соразмерны новым городским районам крупноблочной застройки. Если вы повидали хоть один советский город, то повидали их все.
Наиболее своеобразны советские города, сформированные огромным военно-промышленным комплексом — ВПК (см. таблицу 6-1)15. Почти все крупные города Урала и Сибири изначально были городами ВПК — статус, продиктовавший их удаленное местоположение. Эта удаленность, в свою очередь, способствовала, вероятно, и их «несвязанности». Было заметно, что этих городов мало и они крупные — по причинам, повторимся, являющимся следствием их административной и хозяйственной функции. Оборонные отрасли промышленности концентрировались в одном месте не потому, что было выгодно иметь много оборонных предприятий поблизости друг от друга с целью экономии затрат на транспортировку от поставщика к клиенту и так далее; и не потому, что все они подпадали под юрисдикцию одного и того же министерства. Скорее, основной причиной было то, что, уж если городу предназначалось стать оборонным объектом, он подпадал под особый режим по безопасности и в политическом плане. Это было дорогостоящим государственным мероприятием, пусть затраты при этом и не измерялись в деньгах. Дефицитными ресурсами были надежные и компетентные политические лидеры — первые секретари обкомов и райкомов компартии. Если город уже являлся центром ВПК, то рациональнее всего этот дефицитный ресурс размещать и использовать именно там, а не создавать предприятия ВПК в городах, где их ранее не было. Плановики, возможно, принимали во внимание еще и то, что логичней всего поддерживать величину всех этих городов примерно одинаковой с целью уменьшить их потенциальный политический вес в рамках РСФСР. У политического центра, Москвы, не должно было быть соперников.
Не ограничиваясь одними только городами, советская власть поделила еще и территорию СССР на административные формирования. Как и в эпоху царизма, эти формирования мало что значили в экономических связях и должны были выполнять то, что считало нужным централизованное государство (хотя они и имели некоторое отношение к истории присоединения к Российской империи территорий с иными, не русскими, этническими группами). СССР был поделен на пятнадцать национальных союзных республик, включая РСФСР. Сама РСФСР была затем подразделена на большое число убывающих по иерархии республик, краев, областей и округов со своими собственными назначенными сверху столицами. Впоследствии и Российская Федерация стала сложным и пестрым сборищем 89 регионов (субъектов), каждый со своим отдельным статусом и привилегиями, зависящими от его места в иерархии16.
