Усложняющие, или вторичные, отправления правительств обыкновенно являются лишь вслед за первичными, и повсюду ранее всего дело начинается охраной внешних отношений страны, состоящей в организации иностранных отношений и постоянного войска или общенародного ведения войн. Были, пишут, на Зондских островах народы, которые избирали правителей, только когда наступало время воевать.60 Это, однако, исключение, потому что защита надобна после достижения такого общественного сложения, которое в той или иной мере непременно должно состоять в подчинении законодательству, администрации и суду и нередко составляет обычный конец завоеваний, служивших одной из причин укрепления государственного устройства. Хотя военная и дипломатическая охрана страны имеет много сходства с администрацией и к ней обыкновенно присовокупляется, но все же внутренний смысл этой правительственной функции иной, чем трех первичных, потому что при охране имеется в виду общее целое – государство, а не отдельные его граждане. И как это ни странно покажется с первого раза, в этой охране, в этой военной организации при всем преобладании в ней подчинения и власти кроются начала многих дальнейших усложнений и судеб правительственных усовершенствований.
Это потому, вероятно, что доброе согласие, стройный порядок, упрочение душевного настроения и материальная обстановка воинов составляют неизбежную необходимость выполнения ими долга и успешности войн, до чего легко было додуматься и на что указания давали на каждом шагу организованные военные силы. Сношения с иными государствами – помимо подчинения и войн – обучают также правителей и жителей началам согласного действия, порядка, равенства и братства. Отсюда недалеко уже до правительственных забот о просвещении народа и его промышленном преуспеянии, хотя нужны были чуть не тысячелетия для уразумения того, что одно просвещение, даже совокупность духовно-морального с жизненно-материальным не исчерпывает отношений, здесь необходимых, и правительственные заботы о развитии народной промышленности так же настоятельно необходимы, как снабжение войск пищей, одеждой и оружием.
Пусть пессимизм видит или старается заставить видеть даже в заботах правителей о войсках и о духовном просвещении лишь эгоистические соображения правителей; этот, как и многие иные виды пессимизма, ничего не дает и не внушает, а в данном случае прямо лжив, как видно уже из того, что многие правители сами много воевали и были фанатиками веры. Причины забот правительств о светском народном просвещении и о промышленности страны сложнее всех иных и возникли позднее, а потому еще удобнее для ложных толкований. Это становится понятнее, когда послушаешь людей (да почитаешь в печати), вопиющих против роста промышленности, и разберешь, что эти вопли представляют в наше время высшую форму задерживающего ретроградства. Здравый смысл народа – за просвещение и промышленность, потому что в них залоги прогресса, благо общее и мирное сочетание интересов личных с социальными.
Правительственные заботы об охране, просвещении и промышленности нельзя перепутать с начальными функциями правительств: законодательством, администрацией и судом, хотя в центральной, т. е. законодательной, функции правительств, по существу дела, соединяются все государственные отношения.
Первичные отправления правительств еще можно с грехом пополам и в противоречии с явными указаниями истории толковать в виде договора граждан с правительством; вторичные без явной натяжки невозможно, и действительное единение народа с правительством твердо устанавливается только с осуществлением этих вторичных функций.
Ранее всего это хорошо поняли в Китае, и его существование, измеряемое многими тысячелетиями, объясняется не столько тем, что его правительство законодательствует, администрирует, судит, ведет войны и сносится с другими народами, сколько тем, что оно издревле печется о народном просвещении и о развитии его промышленности. Сам император проводит первую борозду ежегодных посевов, сама императрица подает пример шелководам.
Мне недостает умения в доказательстве того, что высшей функцией правительств должно считать заботы о просвещении народа и его промышленном развитии, но я твердо знаю, что это составляет мое заветнейшее убеждение, и так как «Заветные мысли» не составляют трактата юридического характера, а назначаются только для передачи моих личных убеждений, могущих иметь реальное значение, то я ограничиваюсь сказанным и перехожу к тем частностям, которые относятся к шести вышеперечисленным правительственным функциям, имея в виду уже не одну общую картину отношений народа к правительству и обратно, но исключительно современность, и притом нашу, русскую, наших дней, наставших после замирения и вызываемых живыми изменениями прошлого строя, определяемыми буквой и смыслом высочайших предначертаний и требующих отчетливого и реального к ним отношения от всех нас.
I. Законодательство всегда и повсюду, где прилагают заботы об исполнении законов, т. е. по возможности устраняют произвол, составляет средоточие всей правительственной организации. Это особенно относится к временам переходным и преобразовательным, из которых Россия еще не скоро может выбраться и в каких ныне, несомненно, находится. Часто думают, что в других делах должно пробовать и только после перемен избирать тот путь действия, который окажется наилучшим, а в деле законодательства этого нельзя или неправильно.
В известном смысле, пожалуй, это так, но не совсем, потому что иначе законы не приходилось бы изменять подчас на прямо противоположные, чему примеры известны всякому, и не надо было бы никаких сложных законодательных учреждений, а в конце был бы застой со всеми его следствиями. Законы, по существу, должны охватывать весь смысл прошлого, всю современность и, что всего настоятельнее, должны предвидеть вероятное будущее страны, насколько оно от законов зависеть может, а потому законодательные учреждения составляют наиболее трудную часть правительственной организации. Вот по этой причине, хотя бы совершенно оставив в стороне все общие места и соображения, касающиеся необходимости ясных и точно соблюдаемых законов, и хотя бы ограничиваться лишь современными русскими потребностями, чего я и стараюсь достичь, все же о законодательстве необходимо говорить не меньше, а даже более, чем о многих других правительственных функциях. В нем много задатков будущих судеб России, которые, однако, более того всего все же определяются природой страны и ее населения, положением ее в среде других народов, нравами и привычками всех ее жителей, историей и из нее бесповоротно вытекающим господством воли правителей-монархов.
Воля эта оказала, кто бы что ни говорил, доныне преимущественное влияние на многие успехи России, и нельзя вместе с преобладающей массой нашего народа сомневаться в направлении доброй воли русских монархов – к благу народному как в настоящем, так и в будущем. Дело законодательства нашего сводится, таким образом, на установление инициативы (т. е. начинания или предложения необходимых новых законов) и обсуждения новых законов, которыми по возможности исправлялись бы существующие формы зла и силы народные направлялись бы к общему благу страны.
Московская городская дума на Воздвиженке (старое здание). 1860-е гг.
Само собой разумеется, что и здесь все относительно, так как, во-первых, если бы зла не существовало, не надо было бы ни правительств, ни законов, а всего зла истребить немыслимо, и, во-вторых, само понятие об общем благе, даже одном чисто внешнем, условно изменяется со временем, местом, обстоятельствами и лицами и включает в себя рядом с правами – обязанности, вместе с будущим – прошлое и вместе с общим – личное. Охватить все это монарху возможно лишь тогда, когда предлагаемый закон рассмотрен во всех доступных людям данного времени отношениях, а потому рассмотрение законодательных мер должно быть неизбежно многосторонним и даже разносторонним, т. е. освещенным суждениями «за» и «против».
Но уже вследствие непременной сложности такого рассмотрения необычайно важна инициатива законодательства, так как всего рассмотреть особенно хорошо, да со всех сторон, очевидно, невозможно, и можно заниматься, особенно под влиянием господствующих предрассудков, предметами малозначащими и лишь формальными, а существенно нужному для блага народного тогда не найдется места и времени и оно все будет оттягиваться. Поэтому со своей стороны считаю законодательную инициативу и порядок рассмотрения имеющими огромное значение для успеха всех предстоящих у нас судеб законодательства.
До настоящего времени кроме прямой воли монарха законодательная инициатива принадлежала у нас только министрам по делам своего ведомства. Это составляет одну из важных причин медленности и отсталости от народных нужд нашего законодательства. Приведу для выяснения лишь два примера, хотя набрать в недавнем прошлом их легко во множестве. Недостатки существующих гимназий, устроенных по планам покойного графа Д. А. Толстого, всем давно стали очевидными не из каких-либо предвзятых суждений, а просто по явной действительности, о которой и писано, и всюду говорилось много. Никто этого живого вопроса в законодательном порядке поднимать, однако, не мог, кроме министров народного просвещения. Они вначале просто замалчивали дело, выставляли его в ложном свете, потом старались поправить инструкциями и даже обсуждением новых проектов в разнородных совещаниях, но все же по сих пор ничего почти не сделали, хотя важность для будущего и настоятельность для настоящего времени столь явны, что, будь законодательная инициатива хоть чуть-чуть шире, давным-давно бы поставили вопрос о гимназиях на ближайшую очередь, и если бы улучшения были хоть не коренными, какими им быть следует, а только приноровленными к требованиям, указанным прошлой действительностью, все же не пропали бы десятилетние плоды явного порыва к учению и, вероятно, не было бы того печального положения высшего русского образования, которое очевидно для всех, не забывших недавнее его прошлое, так много обещавшее впереди.
