В проекте Федеративного договора мы также предусмотрели положения как о разграничении полномочий по вертикали, так и о горизонтальных договоренностях с общефедеральными органами. При таком подходе федеративное государство, сохраняя целостность, получило бы легитимность от народа. Это был бы пример действительно конституционно-договорной федерации. К сожалению, заложенный в проекте гибкий механизм не был поддержан рядом депутатских групп.
Сознательное или неосознанное тяготение некоторых политических партий, движений, отдельных деятелей к весьма расплывчатым формам объединений государственных образований проявилось и при создании Содружества Независимых Государств. Опыт, причем не только наш, но и мировой, свидетельствует о слабой жизнеспособности таких объединений. Чтобы межгосударственные союзы в тех или иных формах могли функционировать и выполнять возлагавшиеся на них задачи, нужны надгосударственные координирующие органы, наделенные хотя бы минимальными правами и полномочиями. Европейское сообщество, например, укрепило свое единство, приняв ряд положений:
– право, действующее внутри сообщества;
– единый Европейский акт, принятый в 1986 году и обеспечивающий начиная с 1992 года свободное движение товаров и рабочей силы в рамках сообщества;
– создание единой монетарной системы;
– проведение единой политики в сфере охраны окружающей среды, поддержки фундаментальных исследований, а также в области региональной политики.
Эти положения вполне можно было бы положить в основу СНГ. Но его участники на это не пошли. Очередной раз проявилась наша уверенность в собственной гениальности и приверженность к доведению до абсурда самых разумных идей: если единение, то уж непременно в виде такого тесного унитаризма, чтобы никто не мог вздохнуть свободно; если расставание – то такое, чтобы не видеть и не слышать друг друга и встречаться разве что на баррикадах, по разную их сторону.
Только на разумных началах возможно создание конструктивного Федеративного договора, сохранение целостности Российской Федерации с учетом интересов всех входящих субъектов. Самым идеальным вариантом (я всегда об этом говорил) явилось бы заключение Договора только с республиками или с ними и автономиями.
На мой взгляд, классический вариант федеративного устройства России – это участие в Федеративном договоре только национально-государственных и национально-территориальных образований. Об этом я говорил в беседе с журналистами весной 1991 года. Но где тогда гарантии, что Тюменская область, к примеру, вновь не попытается объявить себя республикой, не возникнут Дальневосточная и Восточно-Сибирская и другие республики? Таких гарантий нет. Поэтому самой реальной является политика, которая исходит из уже сложившихся исторических реальностей. В составе Российской Федерации функционируют не только автономии, края и области, но и государственные образования (республики). Все это нужно тщательно учесть и найти удобную и не ущемляющую каждое образование форму вхождения в РСФСР…
Считаю, одно лишь выдвижение вопроса о механизме выхода республик из состава РСФСР может привести к межнациональным столкновениям, которые благодаря достоинству россиян удается пока предотвратить… Мы все в Российской Федерации – и народы, и республики, и края, и области – «обречены» на целостность. Надо на это и работать, существенно повышая суверенитет республик и самостоятельность всех других субъектов Российской Федерации.
Федеративный договор между тем отрабатывался. Рассматривались варианты, разработанные депутатскими группами, рабочими группами республик, отдельными республиками – Коми, Чечено-Ингушетией, Башкирией, Дагестаном. Многие из вариантов копировали Союзный договор. Кроме того, нередко давало себя знать стремление разработчиков сконцентрировать как можно больше функций и прав в руках того субъекта, интересы которого они выражали, не соизмеряя с реальными возможностями. Все эти проблемы преодолевались в процессе разработки документа.
Куда более важно было добиться осознания и согласования общих интересов всех составных частей Российской Федерации. Несогласованная политика могла, да в конечном счете и привела к полнейшей неразберихе, хаосу, неуправляемости. Наши оппоненты вначале вели пропаганду идеи подготовки горизонтальных договоров с республиками, оставляя вне этого процесса края, области и автономии. Этот подход, возможно, импонировал республикам, но был совершенно бесперспективным с точки зрения сохранения целостности России, обеспечения согласованности внутренних интересов и управляемости государства. Его сторонники забывали, что политику надо соизмерять с существующими реальностями, а не руководствоваться сиюминутными побуждениями и преходящими симпатиями. Перспективная политика, особенно в сфере жизнедеятельности наций, может быть реализована только путем согласования интересов, их координирования в русле реализации национальных и общегосударственных целей.
Выступая на третьем (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР, Р. И. Хасбулатов сказал: «Наш Договор доложен стать примером для многонациональных республик, указать пути мирного политического разрешения национальных трений и грозно нарастающих конфликтов». Отметив большую работу, проведенную Советом Национальностей по подготовке Договора, он подчеркнул, что «перед нами проект, вполне приемлемый для нашего одобрения». И далее: «Предлагаемый Федеративный договор, по-видимому, мог бы стать тем документом, который бы определил и, главное, стабилизировал статус субъектов РСФСР, гарантии их государственного суверенитета, самостоятельности, разграничивая полномочия между Федерацией и ее членами. В этом, безусловно, конструктивное и исключительно важное значение представленного в нем проекта Федеративного договора. Он призван перестроить отношения внутри РСФСР, преобразовать Федерацию, построенную на принципах национально-территориальной автономии, в договорно-конституционную».
При каждом удобном случае – на официальных встречах, в личных беседах, – чтобы высказать мою обеспокоенность Б. Н. Ельцину затягиванием подписания Договора, всякий раз я подчеркивал, что, если мы будем тянуть с Федеративным договором, это может привести к распаду Российского государства. Он разделял мои опасения, поддерживал наше стремление ускорить работу над ним. Это, казалось бы, открывало дорогу его подписанию. Тем более что проект был поддержан почти повсеместно. Только Председатель Совета Министров Татарстана, неутомимый Сабиров, выступил за идею межгосударственного, а не Федеративного договора. Эту же идею выдвигали ряд групп в Верховном Совете. Началось опасное противостояние. Да и бесконечное откладывание подписания Договора стимулировало сепаратистские и шовинистические настроения. Кое-кто считал возможным самостоятельное подписание Союзного договора, вне Российской Федерации. Не исключаю, что такое обещание было дано представителями союзного центра за спиной руководства Российской Федерации.
Пока на заседаниях третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации обсуждался Федеративный договор, в Грановитой палате расположилась редакционная комиссия под председательством депутата Мазаева. Шли жаркие дебаты по национально-государственному устройству. В них участвовали защитники унитаристской концепции, отстаиваемой группой Головина, сторонники конституционно-губернского варианта, представленного группой Румянцева, и унитаристско-конфедеративного проекта Шахрая, основой которого являлась система горизонтальных договоров.
В принципе нам удалось отстоять вариант национально-государственного устройства, подготовленный нашей группой. Он и был вынесен на третий Съезд.
После «суверенного» Сабирова на трибуну Съезда вышел народный депутат Махиянов (Татарская ССР). Вот что он сказал:
Спокойному течению договорного процесса мешают также разговоры о распаде России, о выходе из ее состава таких республик, как, например, Татарстан.
Мне хочется спросить: а что подразумевается в этом случае под формулировкой «выход из состава РСФСР’? Может быть, здесь имеется в виду разрыв духовной взаимосвязи с русским и другими народами РСФСР? Нет. В этом плане оснований для беспокойства совсем не видится. Русский язык и русская культура в Татарстане, как и во всем Поволжье, занимают прочные, а кое-где и ведущие позиции.
Татарский этнос разбросан по всей территории нынешних РСФСР и СССР. Поэтому Татарстану выгоден не разрыв, а, наоборот, усиление культурных связей с соседними республиками.
…И новые российские законы республика не отвергает. Просто в отношении их в Верховном Совете Татарстана используется процедура ратификации.
С оценкой проекта Федеративного договора выступил и депутат Варов:
