Истинными правителями России были... шеф жандармов Шувалов и начальник санкт-петербургской полиции Трепов. Александр II выполнял их волю, он был орудием. Они правили посредством страха. Трепов так запугал Александра призраком революции, которая вот-вот разразится в Санкт-Петербурге, что стоило всесильному шефу полиции опоздать на несколько минут к своему ежедневному докладу во дворце, как император начинал допытываться, все ли тихо в столице. [П. А. Кропоткин. цит. в Ronald Hingley, The Russian Secret Police (New York 1970), p. 55].
Александр ближе всего подошел к тому, чтобы сделать уступку обществу в 1880-81 гг., когда согласился с предложением Лорис-Меликова. В дополнение к глубоким переменам в губернском управлении, Лорис-Меликов предложил созвать в Санкт-Петербурге несколько выборных комитетов, которые бы обсудили ряд насущных вопросов, в том числе о провинциальном управлении, крестьянском хозяйстве, продовольственном снабжении и финансах страны. По завершении своей работы эти специализированные комитеты должны были образовать общую комиссию, которая бы консультировала правительство. Это предложение, часто неверно называемое «конституцией Лорис-Меликова» (выражение, придуманное в целях его дискредитации Александром III), было вполне скромным, однако вело к весьма значительным последствиям. Россия вступала в неведомое, и кто мог предсказать, куда приведет ее этот путь. Даже Александр, одобряя предложение, пробормотал что-то о русских Генеральных Штатах. Он должен был подписать указ о созыве комитетов Лорис-Меликова 1 марта 1881 г., но в тот день был убит бомбой террориста.
Убийство Александра II уберегло бюрократию от того, чего она более всего боялась: от участия общественности в принятии политических решении. После минутного колебания Александр III решил, что порядок будет восстановлен не путем дальнейших уступок, а более жестокими репрессивными мерами. Проекты реформ прекратились; новый Министр Внутренних Дел Н. П. Игнатьев, неблагоразумно предложивший Александру III созвать сословный съезд по типу Земских соборов Московской Руси, был незамедлительно уволен с должности. Вотчинный принцип, пребывавший в опале с середины XVIII века, вновь выплыл на поверхность. «Государство» с тех пор понималось как царь и его чиновники, а внутренняя политика стала означать защиту оных от поползновений со стороны общества.
Быстрая серия чрезвычайных мер завершила подчинение общества деспотической власти бюрократии и полиции.
14 августа 1881 года Александр III узаконил своей подписью наиболее важный законодательный акт в истории императорской России между отменой крепостного права в 1861 году и Октябрьским Манифестом 1905 г.. Этот документ, оказавшийся более долговечным, чем оба вышеупомянутых акта, кодифицировал и систематизировал проведенные в предыдущие годы репрессивные меры и сделался настоящей конституцией, по которой (кроме как в периоды мимолетных просветов) по сей день управляется Россия. Этот важнейший юридический документ, вполне в духе российской законодательной практики, небрежно стиснут в Собрании Узаконений и Распоряжений между директивой, утверждающей мелкие изменения в уставе Российской Компании страхования от пожаров, и распоряжением, касающимся руководства техническим институтом в Череповце. [Собрание узаконений и распоряжений правительства, СПб., 1881, датировано сентября 1881 г., Э 616, стр. 1553-65]. Полностью он назывался «Распоряжением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и приведении определенных местностей империи в состояние Усиленной Охраны». В начальных параграфах распоряжения говорится о том, что обычных законов для сохранения порядка в империи оказалось недостаточно, поэтому появилась нужда в определенных «чрезвычайных» мерах. (В своей конструктивной части оно полностью сосредоточивает борьбу с подрывной деятельностью в руках Министерства Внутренних Дел. Предусматриваются два вида особых положений: «Усиленная Охрана» и «Чрезвычайная Охрана». Полномочиями вводить Усиленную Охрану наделялись Министерство Внутренних Дел и, при его согласии, генерал-губернаторы. «Чрезвычайная Охрана» нуждалась в утверждении царем и кабинетом. Условия, при которых могло вводиться то или иное положение, четко не оговаривались.
При Усиленной Охране генерал-губернаторы, губернаторы и градоначальники имели право принять любую из нижеперечисленных мер (или все сразу): заключить любого жителя в тюрьму на срок до трех месяцев и наложить на него штраф до 400 рублей; запретить все публичные и частные сборища; закрыть все торговые и промышленные предприятия либо на какой-то определенный период, либо на время действия чрезвычайного положения; отказать каким-либо лицам в праве селиться в данной местности; передать смутьянов в руки военной юстиции. Затем, им была дана власть объявить любое лицо, служащее в земстве, городском управлении или в суде, неблагонадежным и потребовать его немедленного увольнения. Наконец, органы местной полиции и жандармерии уполномочивались задерживать на срок до двух недель всех лиц, «внушающих основательное подозрение» с точки зрения государственной безопасности. В случаях, когда правительство усматривало необходимость введения Чрезвычайной Охраны, оно назначало Главнокомандующего, который в дополнение к вышеуказанным полномочиям получал право смещать с должности выборных земских депутатов (в отличие от наемных служащих) или даже вообще закрывать земства, а также увольнять любых чиновников ниже высших трех рангов. Последний пункт был включен неспроста. В момент выхода данного узаконения Министр Внутренних Дел Игнатьев полагал, что среди чиновников и их отпрысков таятся многие из крупнейших смутьянов страны, и предложил периодически «вычищать» неблагонадежных лиц с государственной службы. При Чрезвычайной Охране Главнокомандующий также мог временно прекращать публикацию периодических изданий и закрывать сроком до месяца высшие учебные заведения. Он мог подвергать подозреваемых заключению сроком до трех месяцев и налагать штраф до трех тысяч рублей. То же распоряжение значительно расширяло полномочия жандармерии в местностях с Усиленной и Чрезвычайной Охраной.
Значение этого законодательства было, видимо, лучше всего подытожено словами человека, который, будучи главой Департамента Полиции с 1902 под 1905 гг., немало сделал для проведения его в жизнь, а именно А. А. Лопухина. Выйдя на пенсию, он опубликовал весьма примечательный очерк, в котором заявил, что Распоряжение от 14 августа 1881 года «поставило все население России в зависимость от личного усмотрения чинов политической полиции». Таким образом, там, где речь шла о государственной, безопасности, объективного критерия виновности больше не существовало: виновность устанавливалась на основании субъективного мнения полицейских чиновников. [А. А. Лопухин, Настоящее и будущее русской полиции, М., 1907, стр. 26-7]. Хотя формально данное распоряжение было «временным», со временем действия в три года, каждый раз перед истечением этого срока его снова продлевали, и так до самого конца царского строя. Немедленно после введения Распоряжения от 14 августа в десяти губерниях в том числе в столичных городах Санкт-Петербурге и Москве, была объявлена Усиленная Охрана. После 1900 года число таких губерний увеличилось, а во время революции 1905 г. некоторые местности были поставлены под Чрезвычайную Охрану. После подавления революции, при П. А. Столыпине, Распоряжение было в той или иной форме распространено на все части империи, практически сводя на нет положения о гражданских правах, содержавшиеся в Октябрьском Манифесте, а затем — в законодательстве 1906 года. [П. Н. Милюков, Очерки по истории русской культуры, 6-е изд., СПб., 1909, I стр. 216-17]
С 14 августа 1881 года Россия оставалась самодержавной монархией лишь формально. Как писал Струве в 1903 г., действительная самобытность России по сравнению с прочим, культурным миром заключалась «во всемогуществе политической полиции», которое стало сущностью русского самодержавия; он предсказывал, что стоит упразднить эту подпорку, как самодержавие падет само по себе, кому бы ни принадлежала сама самодержавная власть. [П. Б. Струве, «Россия под надзором полиции», Освобождение, т 1, Э 20/21 18 апреля / 1 мая 1903, стр 357]. Ему вторил Лопухин: в полиции, писал он, «заключалась вся сила покончившего свое существование режима», — и добавлял пророчески: «К ней первой он прибегнет в случае попытки к его возрождению». [Лопухин, Настоящее и будущее, стр 5]. Парадокс заключался в том, что планомерное наступление на права граждан, совершавшееся во имя государственной безопасности, не упрочивало власти монарха; выигрывал не он, а бюрократия и полиция, которым приходилось давать все более широкие полномочия для борьбы с революционным движением. Поскольку угроза никак не соответствовала мерам, принятым для ее отражения, положение выглядело несколько абсурдно. Когда в феврале 1880 г. в самый разгар террора Лорис-Меликову были даны диктаторские полномочия, полиции было известно менее 1.000 случаев преступной антиправительственной деятельности — и это на империю с почти 100 миллионами подданных! [Зайончковский, Кризис самодержавия, стр. 182].
