Во всеподданнейшем докладе от 15 января 1862 г., в связи с предварительным изложением в нем проекта военных реформ, военный министр еще не предлагает конкретные структуру и устройство военных округов. Кроме того, можно заметить, что Д.А. Милютин, оставаясь сторонником твердого и устойчивого порядка в империи, видел одним из предназначений военных округов и внутреннюю, военно-полицейскую функцию, что отвечало заботам царского правительства по поводу возможных крестьянских беспорядков. Царь почти всецело поддержал идеи преобразований, содержащиеся во всеподданнейшем докладе, и предписал Военному министерству: «Прошу приступить к этому неотлагательно». Когда после одобрения всеподданнейшего доклада начались его бюрократические, затяжные обсуждения в Совете министров, Александр II, по воспоминаниям министра внутренних дел П.А. Валуева, пресек их, сказав, что «как хозяин и начальник армии он это дело предлагает не для обсуждения, а к сведению»[98]. Это заявление царя на Совете министров стало для противников военной и других реформ определенным предостережением и строгим указанием, на которые они теперь были вынуждены постоянно оглядываться.
В целях подготовки общественного мнения, в том числе в армии, в пользу планировавшихся реформ Военное министерство использовало свой официальный орган – «Военный сборник»: например, в № 3–4 этого журнала за 1862 г. редакция журнала сообщала о начале разработки военных реформ, получивших поддержку у царя, и отмечала необходимость развития гласности, которая бы могла помочь обсуждать все проблемы «разумно, с толком, с полным знанием дела»[99] и преодолеть наметившуюся оппозицию старого николаевского генералитета.
Следующим важным шагом в разработке программы военно-окружной реформы стала подготовленная Д.А. Милютиным и его помощниками обширная записка «Главные основания предполагаемого устройства военного управления по округам» (начало мая 1862 г.). Она начиналась с краткой, но более резкой, чем в докладе от 15 января 1862 г., критики старой системы местного управления. Д.А. Милютин высказывает уже в этой записке совершенно конкретные предложения по изменению устройства войск: 1) упразднение корпусных штабов и главного штаба 1 – й армии; 2) сохранение в качестве высшей тактической единицы в армии мирного времени дивизии с соответствующим расширением ее аппарата управления; 3) разделение территории страны на несколько военных округов; 4) осуществление главными окружными начальниками надзора за действующими, или полевыми, частями и заведование местными войсками и всеми военными учреждениями на территории округа; 5) ввиду создания аппарата военно-окружных управлений упразднить ряд местных военных учреждений, как то: окружные штабы внутренней стражи, управления артиллерийских и инженерных округов, а также комиссариатские и провиантские округа (комиссии).
В «Главных основаниях предполагаемого устройства военного управления по округам» (в дальнейшем – «Главные основания…». – Авт.) подчеркивалось, что введение территориальной системы местной военной администрации устранит излишнюю централизацию военного управления, так как с «учреждением главных окружных управлений между ними можно будет распределить большую часть обязанностей министерства с тем, чтобы в последнем сосредоточивались только общее направление и общий контроль над действиями всех административных органов»[100]. Д. А. Милютин писал о необходимости структурного сходства устройства военно-окружного управления и Военного министерства. Он полагал, что военно-окружные управления должны представлять собой как бы военные министерства в миниатюре, и тогда, считал военный министр, «министерство найдет полное и всестороннее отражение себя во всех предполагаемых округах»[101].
Д.А. Милютин предлагал создать следующие военные округа в Европейской России[102]:
1) Финляндский [территория Великого княжества Финляндского; штаб-квартира – Гельсингфорс (Хельсинки)];
2) Санкт-Петербургский (Санкт-Петербургская, Новгородская и Олонецкая губернии; штаб-квартира – Санкт-Петербург);
3) Балтийский (Лифляндская, Курляндская, Эстляндская, Витебская и Псковская губернии; штаб-квартира – Рига);
4) Северо-Западный [Ковенская, Виленская, Гродненская, Минская и Могилевская губернии; штаб-квартира – Вильно (Вильнюс)];
5) Округ Царства Польского (штаб-квартира – Варшава);
6) Юго-Западный (Киевская, Подольская и Волынская губернии; штаб-квартира – Киев);
7) Южный (Бессарабия, Одесское градоначальство, Херсонская, Екатеринославская и Таврическая губернии; штаб-квартира – Одесса);
8) Московский (Ярославская, Тверская, Владимирская, Московская, Смоленская, Калужская, Тульская и Рязанская губернии; штаб-квартира – Москва);
9) Харьковский (Орловская, Черниговская, Курская, Воронежская, Харьковская и Полтавская губернии; штаб-квартира – Харьков);
10) Верхневолжский (Пермская, Вятская, Костромская, Нижегородская и Казанская губернии; штаб-квартира – Казань);
11) Нижневолжский (Симбирская, Самарская, Саратовская, Пензенская и Тамбовская губернии; штаб-квартира – Саратов).
В азиатской части России районы 12, 13, 14 и 15-го округов могли бы составить территории Кавказа, Оренбургского края, Западной Сибири и Восточной Сибири. При этом предлагалось не включать в состав военных округов некоторые отдаленные губернии с малым количеством населения, войск и военных учреждений (Архангельская, Вологодская, Астраханская и др.). На особом положении предполагалось оставить область войска Донского «со своим нынешним управлением». Подчеркивалось, что предлагаемое территориально-окружное разделение является предположительным и требует обсуждения и уточнения с учетом различных военных, демографических, этнографических, территориальных, административных и экономических аспектов. Не теряя времени, Д.А. Милютин в начале мая направил профессора полковника В.М. Аничкова в продолжительную командировку (с посещением Москвы, Нижнего Новгорода, Казани, Самары, Киева, Одессы и др.) в целях сбора самых разных статистических данных, позволяющих более объективно подойти к решению вопроса о территориально-окружном разделении. Местным военным властям было предписано оказывать Аничкову всяческое содействие.
В «Главных основаниях…» Д.А. Милютин впервые наметил и очертил компетенцию и состав военно-окружных управлений. Во главе военно-окружного управления должен стоять главный окружной начальник. По тем же причинам, что и в докладе от 15 января 1862 г., военный министр стремился к известному ограничению его прав: в отношении к действующим и резервным войскам ему предлагалось вверить только главный надзор за строевым образованием этих войск, их службой, внутренним благоустройством и хозяйством. Главные окружные начальники могут инспектировать эти войска, наблюдать за исполнением начальниками дивизий надлежащих обязанностей и обращать внимание на их упущения. Они обязаны сообщать в Военное министерство подробные «повременные сведения» о состоянии каждой дивизии. Таким образом, по отношению к действующим и резервным войскам главный окружной начальник не имел прямых командных прав. Непосредственными начальниками войск, по мнению Д.А. Милютина, должны быть начальники дивизий, властные полномочия которых необходимо было расширить до прав командира неотдельного корпуса. В отношении же местных войск в «Главных основаниях…», с учетом отмеченного выше замечания царя к докладу от 15 января 1862 г., главному окружному начальнику рекомендовалось предоставить уже не надзор, а командование, которое бы он осуществлял через одного из генералов окружного штаба, а в губерниях – через губернских воинских начальников.
Окружной управленческий аппарат, согласно «Главным основаниям…», должен был состоять из общего так называемого командного управления – главного начальника округа и окружного штаба, а также ряда административных учреждений: Совета и четырех окружных управлений: интендантского, артиллерийского, инженерного и врачебно-госпитального. В задачи окружного штаба входили распоряжения по комплектованию войск, надзор за их состоянием, учет численности, составление статистических сведений и карт. На административные управления округа возлагались задачи по заведованию окружным артиллерийским хозяйством, инженерными работами, снабжением войск провиантом, вещевым и денежным довольствием. Одновременно они должны были доставлять в Военное министерство сведения о состоянии дел по своему кругу обязанностей, а также о своих потребностях. В «Главных основаниях…», однако, оставался открытым вопрос о пределах финансовой самостоятельности военно-окружных хозяйственных учреждений, который тогда только разрабатывался специальной комиссией.
