Уменьшалось также значение банка как органа кредитования кооперации. В начале периода потребительская кооперация вела еще крупные заготовки не монополизированных государством продуктов, что служило основанием для ее кредитования. По мере расширения перечня продуктов, на которые распространялась разверстка, заготовительная деятельность кооперации свертывалась. Кооперация все более превращалась в подсобный распределительный орган Наркомпрода. Что же касается местной кустарной промышленности, то она работала по государственным заданиям, получая авансы и сдавая все изделия Наркомпроду с оплатой из государственных средств по смете Наркомпрода. Не было необходимости также и в кредитовании внешней торговли, которая вследствие экономической блокады со стороны империалистических государств совершенно прекратилась.
В итоге кредитные операции Народного банка резко уменьшились. Деятельность его ограничилась кассовым исполнением бюджета и в конце концов свелась к распределению денежных знаков. Его самостоятельное существование как кредитного аппарата становилось нецелесообразным. В течение 1919 г. на местах производилось объединение банковских и финансовых органов: филиалы Народного банка, сначала подчиненные финансовым отделам Советов, затем полностью сливались с ними в качестве их подотделов.
Логическим завершением этого процесса явился декрет Совнаркома от 19 января 1920 г. «Об упразднении Народного банка». «Национализация промышленности, — указывалось в декрете, — объединила в руках государства важнейшие отрасли производства и снабжения. Вместе с тем она подчинила общему сметному порядку всю государственную промышленность и торговлю, что исключает всякую необходимость дальнейшего пользования Народным (Государственным) банком, как учреждением государственного кредита в прежнем значении этого слова»1081.
Одновременно была проведена унификация кооперации: все виды кооперативных организаций были объединены, кредитные и ссудосберегательные товарищества сливались с потребительскими обществами. Тем самым свелась на нет и система кооперативного кредита.
Ликвидация непосредственных расчетов между предприятиями и хозяйственными организациями, устранив полностью взаимный контроль, ослабляла вместе с тем эффективность контроля со стороны финансовых органов. В связи с этим большое значение приобрела деятельность органов Наркомата государственного контроля, заключавшаяся в проведении предварительной проверки операций и фактических ревизий. Предварительный контроль сыграл свою роль в борьбе со злоупотреблениями и излишествами в расходовании средств. Хотя он сильно задерживал операции, все же неналаженность сметного дела и невозможность применения других, более эффективных, форм контроля вынуждали сохранить предварительный контроль в течение всего рассматриваемого периода.
Система централизованного прямого распределения продуктов и натурализация хозяйственных отношений обусловили также глубокую перестройку государственного социального обеспечения и упразднение государственного страхования.
После перевода предприятий на сметно-бюджетное финансирование и включения их доходов и расходов в государственный бюджет взимание с них страховых взносов утратило смысл. В апреле 1919 г. государственные предприятия и учреждения, а в ноябре 1920 г. также и кооперативные объединения были освобождены от взносов на социальное обеспечение. Средства на социальное обеспечение и охрану труда стали отпускаться из бюджета по смете Наркомата труда, а на врачебную помощь — по смете Наркомата здравоохранения. С частных предприятий и лиц, пользующихся наемной рабочей силой, страховые взносы взимались по-прежнему, но зачислялись они в общий доход бюджета, т. е. обезличивались.
Исключительно большое внимание Коммунистическая партия и Советское правительство уделяли материальному обеспечению красноармейцев и членов их семей, а также жертв контрреволюции. В сентябре 1918 г. были созданы центральная и местные комиссии помощи жертвам контрреволюции, в задачи которых входило: 1) удовлетворение нужд трудящихся, пострадавших от контрреволюции, а также их семей в крове, пище, одежде, медицинской помощи, работе и т. д.; 2) обеспечение больных, раненых, инвалидов, осиротелых семей, вдов, сирот и всех нетрудоспособных, впавших в постоянную нужду и оставшихся без средств к существованию; 3) восстановление уничтоженного или расстроенного хозяйства трудящихся городов и деревень. На одну лишь вторую половину 1918 г. аванс для зачисления в фонд помощи жертвам контрреволюции был предусмотрен в сумме 100 млн. руб.
При введении государственной страховой монополии (декабрь 1918 г.) было установлено, что все государственные предприятия и имущества страхованию не подлежат. В дальнейшем, по мере расширения государственного хозяйства в связи с национализацией не только крупных, но средних и части мелких предприятий, а также по мере превращения кооперации в подсобный орган Наркомпрода, круг объектов страхования еще более сузился. Нетрудовые хозяйства, число которых резко уменьшилось, не подлежали страхованию, поскольку по отношению к ним проводилась политика экспроприации. Что же касается трудовых единоличных хозяйств и всего трудового населения, то, по мере усиления централизации в использовании трудовых ресурсов и в распределении продуктов, страхование все более уступало место социальному обеспечению.
В ноябре 1919 г. было отменено страхование жизни во всех его видах, а также страхование капиталов и доходов, все договоры были аннулированы и взносы перечислены в доход бюджета. Нетрудоспособные и несовершеннолетние, лишившиеся в связи с этим страхового вознаграждения, подлежали социальному обеспечению на общих основаниях. В июле 1920 г. было прекращено взимание взносов с застрахованного имущества, а в декабре государственное имущественное страхование было полностью отменено. Вместо него оказывалась бесплатная государственная помощь (натурой или в исключительных случаях деньгами) пострадавшим от стихийных бедствий трудовым хозяйствам при условии, что их деятельность отвечает интересам рабоче-крестьянского государства.
Таким образом, в 1920 г. была закончена унификация финансовой системы, вызывавшаяся условиями и обстановкой этого периода. Вместо многочисленных департаментов, управлений, инспекций в Наркомфине было организовано три центральных управления: Бюджетно-расчетное, Налоговое и Центральная канцелярия. Основными функциями этого аппарата стали осуществление бюджетных расчетов и распределение денежных знаков. К концу 1920 г. местный аппарат Наркомфина состоял из 77 губернских и 617 уездных финансовых отделов и 53 касс.
4. Государственный бюджет
Жесткая централизация руководства хозяйственной деятельностью, натурализация хозяйственных отношений и все изменения в области финансов нашли свое яркое отображение в государственном бюджете
Обстановка, возникшая в период иностранной военной интервенции и гражданской войны, препятствовала развитию федеральных основ построения государственного бюджета в соответствии с «Декларацией прав народов России». Все же именно в этот период были сделаны первые шаги в этом направлении.
1 июня 1919 г. ВЦИК принял решение1082, предопределившее финансовые взаимоотношения между советскими социалистическими республиками. Было признано необходимым тесное объединение: 1) военных организаций и военного командования, 2) советов народного хозяйства, 3) железнодорожного управления и хозяйства, 4) финансов, 5) комиссариатов труда советских социалистических республик «с тем, чтобы руководство указанными отраслями народной жизни было сосредоточено в руках одной коллегии». Однако, наступление Деникина и контрреволюционные перевороты в Латвии, Литве и Белоруссии, опиравшиеся на силы интервентов, — прервали летом 1919 г. процесс объединения советских социалистических республик, а вместе с тем и процесс федерального построения советского государственного бюджета. Лишь по мере очищения территории РСФСР и братских советских республик от интервентов и белогвардейцев оказалось возможным развитие федеративного строительства на основе договорных отношений между этими республиками и образование автономных советских республик и автономных национальных областей в пределах РСФСР. Что касается прибалтийских государств — Литвы, Латвии, Эстонии, — то их освобождение последовало лишь в 1940 г.
Конституция РСФСР 1918 г. установила разграничение доходов и расходов Республики на общегосударственные и местные и обязательное составление смет местными Советами. По утвержденному Совнаркомом в декабре 1918 г. «Положению о денежных средствах и расходах местных советов»1083, каждый Совет имел самостоятельную смету (местный бюджет). Однако падение роли денежных налогов, строгая централизация распределения продуктов, централизованный характер основного источника денежных доходов бюджета — эмиссии, все это ставило местные бюджеты во все большую зависимость от субсидий центра, сводило на нет их самостоятельные доходные источники.
