Конституция РСФСР 1918 г. установила разграничение доходов и расходов Республики на общегосударственные и местные и обязательное составление смет местными Советами. По утвержденному Совнаркомом в декабре 1918 г. «Положению о денежных средствах и расходах местных советов»1083, каждый Совет имел самостоятельную смету (местный бюджет). Однако падение роли денежных налогов, строгая централизация распределения продуктов, централизованный характер основного источника денежных доходов бюджета — эмиссии, все это ставило местные бюджеты во все большую зависимость от субсидий центра, сводило на нет их самостоятельные доходные источники.
Еще в мае 1919 г. Всероссийский съезд заведующих финансовыми отделами высказался за слияние общегосударственного и местных бюджетов. В июле 1920 г. сессия ВЦИК по докладу Наркомфина постановила: разделение бюджета на общегосударственный и местные отменить и в дальнейшем местные расходы и доходы включать в общегосударственный бюджет.
Перевод предприятий на сметно-бюджетное финансирование предопределил включение в бюджет не только смет управленческого аппарата, расходов на социально-культурные мероприятия и оборону и части накоплений и затрат государственного хозяйства, но и полностью финансовых смет всех государственных предприятий промышленности, сухопутного и водного транспорта, совхозов, аппарата заготовок и распределения продуктов, включая сметы на выдачу ссуд и пособий кооперации. Очевидно, что на базе проведенной национализации средств производства и обращения это должно было резко увеличить объем бюджета в сравнении с динамикой продукции народного хозяйства. В действительности же удельный вес бюджета снизился. Так, например, валовая продукция цензовой промышленности составляла в 1920 г. в золотом исчислении 13,1% уровня 1913 г., расходы же государственного бюджета — 4,4%, а доходы — лишь 0,5%. Бюджет далеко не полно охватывал доходы и расходы государства.
Характерной чертой развития государственного бюджета в период иностранной военной интервенции и гражданской войны является процесс превращения его из денежного бюджета в материальный по мере натурализации хозяйственных отношений в стране. Этот процесс был теснейшим образом связан с делением доходов и расходов бюджета на прямые и оборотные, получившим практическое применение начиная с бюджета на июль — декабрь 1919 г.
Оборотные статьи бюджета не имели значения реальных бюджетных поступлений и затрат и служили лишь целям учета движения материальных ценностей внутри государственного хозяйства, осуществляемого без всякой оплаты. Расчеты между государственными предприятиями и учреждениями производились путем оборотных бухгалтерских перечислений, сводились к простому переписыванию сумм с одних счетов на другие, которое не отражало реальных финансово-экономических требований предприятий или учреждений друг к другу, реальных взаимных денежных обязательств и их выполнения, а было лишь счетным отражением перехода материальных ценностей от одного предприятия к другому. С отменой оплаты за государственные продукты и услуги, предоставляемые и оказываемые населению, сфера движения материальных ценностей без участия денег еще более расширялась. Вместе с тем систематически сокращались в своем реальном выражении прямые доходы и расходы, отображавшие действительные денежные поступления и действительные денежные затраты бюджета.
По мере натурализации отношений внутри государственного хозяйства, проводка оборотных статей через бюджет представлялась все более излишней. На первый план выдвигались чисто материальные расчеты, денежные же расчеты рассматривались как условный измеритель, изо дня в день утрачивающий свое значение. Было принято решение — взаимные расчеты между советскими учреждениями из денежного государственного бюджета исключить и аннулировать без всяких денежных или материальных компенсаций, разработать основы материальных (безденежных) расчетов и новой схемы бюджета.
Невероятные трудности, обусловленные иностранной военной интервенцией и гражданской войной, отразились в большой дефицитности бюджета. При резком сокращении налоговых поступлений и отсутствии доходов от государственных кредитных операций покрывать бюджетный дефицит удавалось только путем усиления бумажно-денежной эмиссии. Однако из-за обесценения денег эффективность эмиссии падала. При росте среднемесячных размеров эмиссии с 2,9 млрд. руб. в июле — декабре 1918 г. до 109,5 млрд. руб. в июле — декабре 1920 г., среднемесячный реальный доход от эмиссии снизился с 27,1 до 10,2 млн. руб.
За 1918—1920 гг. были составлены четыре полугодовых и один (на 1920 г.) годовой бюджет.
Существенная роль поступлений от налогов предусматривалась только в 1918 г., причем и тогда ими покрывалось менее ¼ всех бюджетных расходов. В дальнейшем налоговые поступления резко снизились и доходная часть бюджета в основном свелась к доходам от промышленности, снабженческих операций, транспорта и связи. Но доходы эти составляли небольшую долю бюджетных затрат по соответствующим отраслям хозяйства.
Истощенная империалистической войной, окруженная кольцом блокады и интервенции, Советская страна все же находила ресурсы для хозяйственного и культурного строительства. В этом проявляется поразительный подъем творческой инициативы и энтузиазма масс, вызванный социалистической революцией.
Именно в годы гражданской войны зародился и начал претворяться в жизнь великий ленинский план электрификации страны. В росписях бюджета РСФСР на 1918—1920 гг. были предусмотрены крупные ассигнования на подготовительные мероприятия и строительство электростанций на Свири, Волхове, в Шатуре, Кашире, на орошение Туркестана, шлюзование рек Сухоны и малой Северной Двины, подготовительные работы по сооружению Волго-Донского канала и т. д.
Проводилась широкая система мероприятий в области строительства совхозов и колхозов. Государство оказывало крестьянству не только агрономическую помощь, но и снабжало его сельскохозяйственными машинами, семенами, удобрениями, организовало ремонт машин и орудий. Еще в ноябре 1918 г. Совнарком выделил миллиардный фонд для выдачи пособий и ссуд крестьянам на мероприятия, направленные к подъему сельского хозяйства. На финансирование совхозов было отпущено из бюджета 836,6 млн. руб. в 1919 г. и 8641,1 млн. руб. в следующем году. В крупных масштабах развертывалась работа по обеспечению армии и населения городов продовольствием.
Особенно широкий размах получило после Октябрьской революции социально-культурное строительство. Был введен принцип всеобщности и бесплатности обучения, соответственно с этим расширена школьная сеть. Коренным образом перестраивались методы преподавания, увеличивалось снабжение учебными пособиями и т. д. Устанавливается и расширяется социальное обеспечение учащихся, делающее образование действительно народным, общедоступным. Государство организовало бесплатное питание (горячие завтраки) и снабжение учащихся учебниками, письменными принадлежностями, а при недостатке средств у родителей — также одеждой и обувью, открыло детские клубы и дома-коммуны. Значительно увеличилась сеть средних школ и вузов. Была обеспечена общедоступная лечебная помощь, приняты меры к улучшению санитарного состояния населенных сельских местностей.
Общую характеристику финансовой политики Советского государства и роли финансов в период иностранной военной интервенции и гражданской войны дал XI съезд партии в резолюции «О финансовой политике»: «В условиях старой экономической политики экономические ресурсы Советского государства были в то же время непосредственно и его финансовыми ресурсами: как снабжение рабочих, служащих и армии, так и обеспечение государственной промышленности сырьем, полуфабрикатами и прочими материалами происходило в натуральной форме; соответственно этому финансовая политика исчерпывалась вопросами распределения денежных знаков, совершенно второстепенное значение которых определялось крайне узкими пределами рыночного оборота»1084.
Финансовая политика Советского государства в годы интервенции и гражданской войны, как и вся его экономическая политика в то время, была направлена на борьбу с капиталистическими элементами и в этом прежде всего заключается ее коренное отличие от финансовой политики буржуазного государства. Вместе с тем финансовая политика периода «военного коммунизма» была по своим методам политикой вынужденной в связи с гражданской войной, иностранной военной интервенцией и экономической разрухой. В этом ее особенности по сравнению с финансовой политикой на последующих этапах социалистического строительства.
Обстановка данного периода вела к снижению роли денег и финансов. После окончания гражданской войны, победы над интервентами и перехода к нэпу финансы вновь заняли подобающее им место в социалистическом преобразовании общества и послужили одним из важнейших рычагов этого преобразования.
