Следствием растущей обеспокоенности официальных органов положением в социально-экономической области в казачьих войсках и возможными значительными негативными последствиями этого, а также пониманием того очевидного факта, что изменить его можно только путем реформирования либо всей системы аграрных отношений в казачьей среде, либо ее отдельных ключевых элементов, стало решение представителем государственных структур вынести на обсуждение вопрос о возможных аграрных преобразованиях в казачьих областях. Впервые к данной проблеме обратились в 1909 году депутаты III Государственной думы при утверждении бюджета Военного министерства на следующий год. Тогда же в адрес последнего прозвучали и думские рекомендации относительно возможного перехода в казачьих войсках от землепользования общинного к подворному и отрубному, с предоставлением на подворные участки прав единоличной собственности [264]. Данные предложения подразумевали реализацию своеобразного «казачьего варианта» столыпинской аграрной реформы [265]. В то же самое время, учитывая, что возможные преобразования в данной сфере повлекут за собой более чем значительные изменения в характере казачьего землепользования и даже землевладения, вызовут значительные трансформации в казачьей среде в целом, правительственные чиновники вполне благоразумно решили предварительно выяснить доминирующие мнения по данному вопросу у официальных должностных лиц войсковых и местных станичных администраций, и даже у самого казачества. В июне 1911 года казачий отдел Главного штаба предписал войсковым штабам всех казачьих войск страны собрать и направить в его распоряжение официальные заключения по данной проблеме высших должностных лиц войсковых администраций – войсковых наказных и наказных атаманов. Атаманы же, в свою очередь, вынесли эту проблему на обсуждение непосредственно станичных и хуторских сборов и местных станичных администраций. В ходе развернувшегося обсуждения предлагаемых нововведений и их последствий для казаков последними высказывались самые различные суждения. Например, собрание атаманов Екатеринодарского отдела Кубанской области, состоявшееся в октябре 1911 года, не нашло возможным коренным образом изменить существующее общинное владение и пользование землей. По мнению его участников, предоставление прав единоличной собственности на землю, устройство отрубов, хуторов и поселков «неминуемо создаст класс безземельных» и вызовет рознь среди казачества [266]. Станичные сборы Лабинского отдела пришли к небезосновательному выводу, что при установлении отрубного хозяйства образуется, с одной стороны, класс населения, утративший собственность по различным причинам, а с другой – «класс казаков-богачей, сумевший скупить земли у слабых хозяев» [267]. А станичные и хуторские атаманы Таманского отдела считали, что предлагаемые меры приведут не только к разладу, упадку «казачьей семьи», но даже «...к уничтожению самого казачества» [268]. И такие утверждения носили достаточно распространенный характер. В донесении чинов местной кубанской войсковой администрации в военное министерство с тревогой отмечалось, что некоторые сборы и атаманы «...в возбуждении самого этого вопроса Государственной думой заподозрили последнюю в стремлении к упразднению казачества» [269].
Последствия предлагаемых реорганизаций были очевидны не только для казаков, но и для ответственных чинов военного ведомства. Они хорошо осознавали, что раздел и передача общинной казачьей земли в частную собственность казаков в самом ближайшем будущем приведет к неравенству в их земельном обеспечении. А образование значительного контингента малоземельных или безземельных казаков ставило под угрозу весь существовавший порядок казачьей воинской службы [270]. Более того, это самым непосредственным образом затронуло бы общее состояние такого важного в то время рода войск русской армии, как кавалерия. С другой стороны, правительственные чиновники осознавали всю глубину и остроту противоречий, изнутри раздиравших казачью общину, и надеялись если не устранить их полностью, то хотя бы ограничить возможные последствия. Поэтому, несмотря на одинаковые точки зрения на обсуждавшуюся проблему атаманов и представителей Военного министерства в казачьих областях о нежелательности перевода казачьих хозяйств на отруба [271], окончательное решение вопроса затянулось.
Получив и проанализировав поступившие отчеты наказных атаманов многих войск, правительственные органы предприняли попытку своеобразного «обходного маневра».
В постановлении Военного совета от 24 апреля 1913 года и директиве Главного штаба от 26 июля того же года, разосланных в казачьи войска, содержались конкретные указания по разработке и осуществлению комплекса мероприятий по улучшению экономического положения казачьих хозяйств и их землепользования без радикального изменения существовавших порядков казачьего землевладения. 29 августа 1913 года Военный совет принял окончательное постановление по разрешению этой сложной проблемы. В нем переход от общинного землевладения к личному на праве собственности признавался нежелательным и недопустимым [272]. Вместе с тем в данном постановлении местным начальствам всех казачьих войск предлагалось при участии самого казачьего населения решить вопрос о том, какие мероприятия было бы желательно провести в жизнь для улучшения порядка землепользования.
В ответ на данное предложение в казачьих областях развернулась активная работа. И уже в скором времени от станичных и хуторских обществ последовало множество конкретных предложений. Наиболее распространенными из них являлись пожелания о введении значительно более продолжительного (до 8–15–20 лет) срока передела юртовых земель на паи [273]. Но ввиду малоземелья во многих станицах введение длительных сроков передела паевых земель и использования трехпольной системы, также предлагавшейся казаками, не представлялось возможным [274]. Многие заявления казачьих сходов касались необходимости улучшения и повышения культуры хозяйствования, как, например, введения чередования посевов различных сельскохозяйственных культур, развития садоводства и огородничества, организации сети участковых агрономических школ с опытными полями и т.д. [275].
Некоторые станичные сходы настаивали на передаче паев в постоянное наследственное пользование [276], одновременно «воспретив продажу земли и поставив сдачу ее в аренду под контроль станичного сбора» [277]. Были высказаны и довольно интересные мнения об образовании хуторов по типу «немецких колонок (колоний)» в 10–30 дворов, с введением между ними обязательной трехпольной системы [278].
Не остались в стороне от обсуждаемых вопросов и местные власти. Видя сложности экономического положения казачьих хозяйств, понимая необходимость разрешения хотя бы части назревших проблем в рамках существующих отношений, администрации Донского, Терского, Уральского и Семиреченского войск выдвинули своеобразное компромиссное предложение по улучшению порядков казачьего землепользования. Суть его заключалась в образовании более мелких казачьих общин, состоявших из одного небольшого поселения с ограниченным количеством дворов. Тем самым несколько упорядочивалось бы местное станичное землепользование, места жительства казаков непосредственно приближались бы к их земельным наделам [279]. Органы исполнительной власти Астраханского войска внесли предложение об изменении сроков предоставления казакам земельных паев и передаче их в пожизненное пользование. Атаманы Оренбургского и Забайкальского войск, выступив в поддержку идеи перехода казаков к индивидуальной хуторской системе, тут же сделали оговорку об одновременном обязательном сохранении казачьей общины. О том же, как совместить эти два разноплановых мероприятия, они ничего не сказали [280]. Войсковые администрации Донского и Терского войск заявили о необходимости ограничить право станичных обществ, противодействовать образованию новых казачьих хуторов [281].
В результате обсуждения всех поднятых проблем станичными сборами, войсковыми специалистами по землеустройству и войсковой администрацией Сибирского казачьего войска была выработана своеобразная местная программа необходимых преобразований. Она включала в себя следующие мероприятия. В области землеустройства предлагались конкретные меры по ликвидации дальноземелья и чересполосицы за счет приближения надельных паевых участков к станицам и поселкам и объединения их в один нераздробленный юрт. Основным путем достижения этого должны были стать прирезка или обмен земли, переселение казаков во вновь образуемые на войсковых запасных землях поселки, предварительное снятие планов участков. В сфере землепользования намечалась окончательная замена захватной формы передельно-паевой, существенное, до 17 лет, увеличение сроков передела паев, что должно было заметно стимулировать улучшение агротехники, обязательное сохранение при очередных переделах за казаками хотя бы части их прежних паев, а также придания последним максимально возможных удобных для обработки очертаний, соединений их в группы по селениям и т.п. Предусматривались и меры по урегулированию арендных отношений путем увеличения срока аренды с 1 года до 6 лет, но с ежегодным внесением арендной платы, по улучшению общей культуры ведения сельскохозяйственной деятельности (обязательный переход от залежной к трехпольной и многопольной системе земледелия, расширение войсковых агрономических и ветеринарных служб, мероприятия по развитию кооперирования и т.п.). Кроме этого в программе были и особые пункты относительно обязательного учета традиций казачьего самоуправления, в соответствии с которыми казакам должен был быть гарантирован самостоятельный выбор казачьими обществами порядка землепользования, проведение переделов по решению станичного схода и по жребию [282].
