При самом начале развития наших учреждений мы наталкиваемся на огромную разницу с западом. Там каждая область была плотным замкнутым целым, связанным особыми правами... Наша история не выработала никаких прочных местных связей, никакой местной организации. Немедленно по присоединении к Москве, присоединенные области распадались на атомы, из которых правительство могло лепить какие угодно тела; Но на первый раз оно ограничилось тем, что каждый такой атом разъединило от соседних и привязало административными нитями к центру. [П. Н. Милюков, Очерки по истории русской культуры, 6-е изд., СПб. 1909, ч 1, стр. 197].
Все это, разумеется, в значительной степени обусловило отсутствие в царской и императорской России каких-либо сильных местных средоточий власти, могущих потягаться со столичным правительством.
Взамен переведенной в Москву местной администрации двор московского князя открывал отделения в главных городах покоренных княжеств. Они отправляли частные и публичные функции точно так же, как некогда княжеский двор внутри удельного княжества. Под напором административных забот, множившихся по мере беспрерывного территориального расширения Москвы, дворцовое управление князя преобразовалось в «Приказ Большого Дворца». Этот безусловно важнейший приказ является первым таким ведомством, о котором у нас имеются твердые сведения. И все равно экспансия Москвы проходила столь стремительно, что потребности управления превосходили возможности княжеского дворцового штата, поэтому со временем начала зарождаться рудиментарная государственная администрация, отделенная от княжеского двора. Сперва появился Казенный приказ, а впоследствии своими собственными ведомствами обзавелись и другие управители. [Здесь я в основном следую за А. К. Леонтьевым, Образование приказной системы управления в русском государстве, М., 1961].
На всем протяжении своего развития московская администрация сохраняла следы поместной системы управления, из которой выросла. Как и удельные пути (стр. #66), московские приказы были организованы в соответствии с источниками дохода, а не с какими-то принципами публичной ответственности. А причина этого лежала в том, что, как и поместное управление, они были созданы для извлечения товаров и услуг. И, как и прежде, каждому приказу были предоставлены собственные источники существования, и каждый из них чинил суд и расправу над людьми, находившимися в пределах его компетенции. Эти пережитки удельного периода просуществовали в русской системе управления до того момента, когда Петр I, следуя западным образцам, ввел принцип административного рационализма и учредил национальный бюджет.
На Западе государственная машина также выросла из аппарата, управлявшего королевскими поместьями. В России, однако, поместные учреждения превратились в государственные необычайно поздно. Во Франции это разделение завершилось к XVI в., а в России оно началось только в XVIII в. Такая задержка приобретает немалое значение, если вспомнить, что национальные государства стали складываться в обеих странах примерно в одно и то же время, то есть около 1300 г. Во-вторых, в России различие между поместной и публичной сферами всегда оставалось довольно нерезким, что не могло не наложить отпечатка на поведение управителей. Западный феодализм создал ряд учреждений (суд, curia regis, Генеральные Штаты) которые самим фактом своей отделенное от управления королевского двора укрепляли ощущение публичного порядка. Английский теоретик конституционного права XVI в. Томас Смит хорошо выразил это, сказав, что суверенитет есть результат слияния короля и народа, происходящего, когда заседает парламент. В России государственное управление выросло не из сознания, что князь и государство — это разные вещи и нуждаются поэтому в раздельных учреждениях, а скорее из того, что штат княжеского двора был больше не в состоянии один справиться с задачей управления. Представление о том, что правитель и государство отнюдь не тождественны (естественное в любой стране с феодальным прошлым), появилось в России лишь в XVIII в. под влиянием западных теорий. Но к этому времени политические взгляды и обычаи страны уже вполне сложились.
Другим свидетельством в пользу точки зрения о том, что московский государственный аппарат вырос из поместного управления московских князей, является метод оплаты русского чиновничества. В удельном княжестве в тех сравнительно редких случаях, когда члену княжеского двора надобно было исполнять свои обязанности за пределами поместья (например, в черноземных областях), предполагали, что его жалованье будет обеспечиваться местным населением. Соответствующие платежи делались деньгами или натурой и звались «кормлениями». Московские цари оставили этот порядок в силе. Чиновники приказов и прочих ведомств, проживающие в Москве и служащие под непосредственным началом суверена, получали содержание из царской казны. Однако провинциальной администрации никаких денег не отпускалось, и ее представители получали кормления в виде регулярных платежей, а также платы за выполнение конкретной работы. Этот порядок также продержался до Петра, который ввел регулярное жалованье для государственных чиновников. Однако поскольку финансовые затруднения ближайших преемников Петра принудили их временно прекратить выплату жалованья, послепетровская бюрократия снова начала жить за счет кормлений. Таким образом, и по своей организации, и по способу вознаграждения трудов своих чиновников Московское государство следовало обычаям удельного княжества, что убедительно указывает на его происхождение из княжеского поместья.
Этот тезис, кроме того, подтверждается неумением русских провести теоретическое или практическое различие между тремя типами собственности: собственностью, принадлежащей лично монарху, собственностью государства и собственностью частных лиц. В удельный период частная собственность на землю признавалась в форме вотчины. Но, как будет показано в следующей главе, в XV и XVI вв. московской монархии удалось ликвидировать аллоды и обусловить светское землевладение несением государственной службы. И лишь в 1785 г., при Екатерине II, когда русским землевладельцам удалось заручиться четко выраженными юридическими правами на свои поместья, в России снова появилась частная собственность на землю. В свете этого нечего удивляться, что такое разграничение между собственностью короля и собственностью короны, которое проводилось во Франции со времен позднего средневековья, в России стало признаваться очень поздно:
...ни в Москвском уделе, ни в великом княжении Владимирском, в котором утверждается та же московская линия князей, ни в Московском государстве мы не находим ни малейших указаний на наличность государственных имуществ, которые отличались бы от имущества князя. В Москве есть только земельные имущества великого князя, а не государственные. Земли великого князя различаются на черные и дворцовые; последние приписаны к дворцам и несут особые повинности на их содержание; но и те и другие одинаково принадлежат государю и даже повинностями не всегда различаются. Великий князь одинаково распоряжается как теми, так и другими. Черные земли могут быть приписаны к дворцу, а дворцовые отписаны в черные. И те и другие могут быть розданы в поместья и вотчины, могут быть назначены сыновьям, княгиням, дочерям, монастырям и т. д. Наши источники не делают никакого различия между куплями государя, конфискованными им у частных людей землями и другими владениями, способ приобретения которых остался нам неизвестен. Все это безразлично называется государевыми землями и управляется на одинаковых основаниях. [В. Сергеевич, Древности русского права. 2-е изд., СП6, 1911, III, стр. 22-3].
В России первые попытки отграничить царские земли от государственных были сделаны Павлом I, учредившим Департамент Уделов для управления имуществом Романовых, доходы от которого использовались для содержания царской семьи. При Николае I это ведомство было превращено (1826 г.) в Министерство Императорского Двора и Уделов, выделявшееся тем, что не подлежало контролю со стороны Сената и прочих государственных органов, а отчитывалось лишь перед самим императором. В 1837 г. было создано Министерство Государственных Имуществ, ведавшее государственной собственностью. Прежде того поступавшие от этих двух видов собственности доходы объединялись в общий фонд. До этого же времени русские императоры, как им заблагорассудится, передавали или продавали частным лицам обширные государственные земли с сотнями тысяч крестьян. Но даже после этих реформ различия между собственностью короны и государства твердо не соблюдали. Министерство Государственных Имуществ было создано не из хорошего юридического тона, а в связи с тем, что без него миллионами государственных крестьян распоряжались из рук вон плохо. Учредивший оба вышеозначенных министерства Николай I всегда без долгих размышлений перемещал крестьян из императорских владений на государственные земли, и наоборот. То обстоятельство, что до начала XVIII в. в России не было государственного бюджета, а после 1700 г. и до 1860-х гг. он оставался строго охраняемой государственной тайной, лишь способствовало такой практике. В своем качестве вотчинника всея Руси московский правитель обращался со своим царством примерно так, как его предки обходились со своими поместьями. Идея государства отсутствовала в России до середины XVII в. и даже после своего появления не была толком усвоена. А поскольку не было концепции государства, не было и следствия ее — концепции общества. [Некоторые ученые (например, Джон Кип (John Keep) в Slavonic and East European Review, April 1970, p. 204, и Ганс Торке [Hans TorkeJ в Canadian Slavic Studies, winter 1971, p. 467) усматривают на Руси нарождающееся общество уже в конце XVII в. (Кип) н даже в середине XVI в. (Торке). Профессор Кип основывает свою точку зрения на брожении среди служилого класса, однако заключает, что его попытки добиться кое-какой свободы от государства не увенчались успехом. Свидетельства, приводимые профессором Торком, в основном указывают на то, что русское правительство в XVI в. увидело целесообразность привлечения разных сословий к управлению страной. Идея общества, как я се понимаю н как она обычно определяется на Западе, предполагает признание государством права социальных групп на юридический статус и на узаконенную сферу свободной деятельности. В России же это право было признано лишь в царствованне Екатерины II]. То, что в современном русском языке выражается словом «общество» (неологизм XVIII в.), в словаре Московской Руси обозначалось словом «земля». В Средние века этим термином называлась доходная собственность. [Г. Е. Кочин, ред., Материала для терминологического словаря древней России. М.-Л, 1937, стр. 126]. Иными словами, «земля» воспринималась главным образом не как противовес сеньору, царю, а как объект его эксплуатации. Как и везде, целью вотчинного строя на Руси была выжимка из страны всего имевшегося в ней дохода и рабочей силы. Джайлс Флетчер, поэт и государственный деятель елизаветинских времен, в 1588-1589 гг. побывавший в России и оставивший во многих отношениях лучшее из дошедших до нас описаний Московского царства, сделанных очевидцами, сообщает, что Иван IV нередко сравнивал свой народ с бородой или с отарой овец, поскольку обоих для доброго роста надобно часто стричь. [Giles Fletcher, Of the. Russe Commonwealth (London 1591), p. 41]. Неизвестно, аутентична эта метафора или ее выдумали жившие в Москве английские купцы, однако в любом случае она верно отражает дух, пропитывавший внутреннюю политику Московского правительства, да и вообще любого правительства вотчинного, или «сеньориального» типа.
