Канцелярия губернского правления делилась на отделения, состоящие в заведовании советников и других членов присутствия, под общим наблюдением вице-губернатора.
Помощники губернатора контролировали отрасли управления: обер-комендант – военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер – губернские налоги, ландрихтер – губернскую юстицию, финансовые, межевые и розыскные дела, обер-инспектор – налоги с городов и уездов.
С 1713 года при каждом губернаторе был образован совет из избираемых дворянством ландратов – «губернатор у них не яко властитель, но яко президент». В 1716 году Петр повелел назначать в ландраты отставных заслуженных офицеров. Царь– труженик писал: «не без греха есть в том, что такие, которые много служили, те забыты и скитаются, а которые нигде не служили – тунеядцы, те многое по прихоти губернаторским взысканы чинами и получают жалованье довольное».
Особое внимание губернаторы должны были уделять полицейским обязанностям. Историк XIX века А. Романов-Славятинский писал:
«Прежний тип областного правителя-воеводы, имевшего огромную степень власти, недостаточно подчиненного контролю правительства центрального, превращался в тип губернатора-хозяина и опекуна вверенной ему губернии, строго подчиненного и ответственного перед центральным правительством. Система губернского управления заключает в себе ряд административных инстанций, с которыми совпадают судебные инстанции – управление губернское, уездное, городовое, волостное и сельское. Между ними точным образом установлен порядок сношений».
Главной обязанностью губернаторов было содержание и пополнение армии. Наказания за неисполнение этого указа царя распространялись от штрафов до конфискации поместий и вотчин. За «непоставку» в нужное время рекрутов для войны могли появляться и такие распоряжения Петра: «Господа Сенат, ежели губернаторы, яко изменники и предатели Отечества, не исправятся, учинить за сие, как ворам достоит, не то сами то терпеть будете». Петр посылал в губернии своих гвардейцев, чтобы «непрестанно губернаторам докучать и побуждать их в сборе денег». Поручик Карабанов был послан в Киевскую губернию с приказом, в случае неисполнения царского указа всех губернских чиновников «сковать за ноги и на шею положить цепь» – пока дела не сделают. С какими же гирями на ногах сам Петр шел к созданию Российской империи!
В мае 1719 года 11 губерний были разделены на 50 провинций, разделенных и на округа-дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами. Провинциями руководили воеводы, подчинявшиеся Сенату (по военным делам – губернаторам). Губернаторы руководили только губернскими центрами, не распространяя свою власть за их пределы. Провинциальные воеводы «охраняли в провинции царского величества интересы и во всем государственную пользу». Функции воевод-провинциалов были аналогичны губернаторским, они подчинялись коллегиям.
Петр попытался отделить судебную систему от административной – государство было разделено на десять судебных округов, в которых были учреждены надворные суды, подчинявшиеся юстиц-коллегии. Надворным судам подчинялись судьи, появившиеся в каждом городе.
В 1710 году Петр подчинил Бурмистерскую палату губернаторам, но только на десять лет. Торгово-посадское население городов было разделено на две гильдии. К первой были приписаны знатные купцы и оптовые торговцы, ко второй – мелкие купцы и ремесленники, расписанные по цехам, занимавшиеся каждый своим ремеслом. В 1722 году был создан Главный магистрат и городские магистраты из выборных горожан. Обычно магистраты состояли из президента, бурмистров и советников-ратманов. Губернаторам и воеводам магистраты подчинялись в вопросах суда и торговли.
Историк XIX века И. Андриевский писал в своей работе «О наместниках, воеводах и губернаторах»:
«Со вступления на престол императора Петра Первого правительственная жизнь России совершенно изменяется: цели и стремления направлены нее только к финансовым расчетам, но и к доставлению подданным благополучия.
Преобразованием местного управления России император Петр I хотел достигнуть трех целей:
1) отнять у местного управления произвол, которым оно до сих пор пользовалось;
2) отделить от деятельности административной судебную;
3) поручить местному управлению совершенно новые заботы – полицейские.
Стремясь поставить финансы на правильные основания, Петр I встретил чрезвычайные к тому препятствия в совершенном незнании высшими правительственными органами количества доходов, собиравшихся в стране с плательщиков: дурное состояние финансовой администрации не давало возможности Преобразователю продвинуть вперед дело государственных финансов. Надежнейшее средство к выходу из неизвестности и к постановке финансов на разумные основания, Петр думал найти в новом губернаторском управлении. Петр I возложил на губернаторов составление общей ведомости всех доходов и расходов по губернии.
Кроме попечения о сохранении тишины и отсутствии политических беспорядков, на губернаторов Петр I возложил совершенно новые обязанности – полиции в обширном смысле.
Относительно доставления губернии безопасности, губернаторы занимались проблемами медицинской полиции, общественного призрения больных, удаления опасности, грозящей имуществу граждан.
Содействие духовному благосостоянию губернаторы должны были оказывать надзор за соблюдением чистоты веры, за народными училищами, за тем, чтобы недоросли не оставались без дела и обучения, а поступали на службу. Губернаторы должны были уничтожать соблазны, могущие вредить нравственности народа.
В деле содействия материальному благосостоянию возлагавшиеся на губернаторов обязанности отражали характер Петровской политики – создать промышленность во что бы то ни стало.
Петровские губернаторы содействовали прежде всего тем, что сами не имели права заниматься торговлей. Вместе с тем, губернаторы должны были смотреть, чтобы при производстве торговли не было обманов, чтобы ходящая монета не была поддельна.
Губернаторам поручалось принимать меры относительно улучшения путей сообщения как сухопутных, так и водных.
Губернаторы должны были заботиться о предупреждении преступлений. На них же возлагалось наблюдать за производством следствий, им поручалось и само производство уголовного суда.
Должность воевод и наместников связана исторической нитью: при тех и других нет совокупности условий, которые бы делали возможной действительную государственную жизнь и местных администраторов действительными правителями. Произвол, посулы, вера в дьяка, беспечность в управлении, корытные эгоистические убеждения имеют много сходства у воевод и наместников.
Произвол воеводы, его власть, обращение с народом как со средством достижения личных целей, не выступает гласно и явно, а укрывается от контролирующей Москвы, и только потому, что правительственные средства контроля слабы.
Попытка Петра Первого провести во все управления государственные начала встретила неодолимые препятствия в самых условиях общественной жизни, заставлявших общество оставаться совершенно равнодушно по отношению к вопросу своего благосостояния и развития. Заключая в себе сильный процент рабства и крепостничества, общество не в состоянии было воспользоваться государственными началами, которые правительство с такой энергией стремилось влить в русскую жизнь. Необходимым последствием такого положения явились желание правительства взять все заботы относительно развития общества исключительно на себя, устраивать жизнь общества по своему, и не обращая внимания на равнодушие общества, вести его к счастью и развитию во что бы то ни стало».
После создания Сената и губерний Петр провел реформу центральных органов управления – были образованы коллегии, призванные обеспечивать важнейшие направления внутренней и внешней политики государства.
С XVI века центральными учреждениями Московского государства являлись приказы, ведавшие отраслями дворцового хозяйства. Их название произошло от термина «приказ», употребляемого в смыслах особого поручения. Приказы были первыми постоянно действующими учреждениями, со своим штатом и делопроизводством, ведали определенным кругом вопросов. Приказы находились в непосредственном ведении царя и Боярской думы, создавших приказы для решения тех или иных государственных проблем. Все приказы разделялись на государственные, ведавшие вопросами внешней и внутренней политики, и дворцовые – судебные, финансовые и административные. Стоявшие во главе приказа люди назывались судьями – теми, кто имел право принимать решения. Делопроизводством приказа и даже самими приказами наряду с боярами часто руководили дьяки. Непосредственное делопроизводство велось подьячими.
