Все сенаторы обладали равными правами и должны были принимать решения коллегиально. В случае, когда откладывать какое-либо решение было невозможно, а быстро получить резолюцию царя не удавалось, Сенат действовал сам, а уже затем предоставлял отчет о своих действиях «на апробацию». Если и тогда резолюция не поступала, то решение Сената оставалось в силе, и таким путем Сенат выполнял роль законодательного органа, явочным путем расширяя свои полномочия. Петр контролировал сенаторов «понеже иного дела не имеете, только одно правление, которое ежели будете делать неосмотрительно, то перед Богом, а потом и здешнего суда не избежите».
В 1718 году Петр указал, чтобы в состав Сената вошли все президенты созданных коллегий – перегруженные работой президенты должны были контролировать сами себя. Вскоре Петр понял, что это «не осмотря было учинено» и оставил в Сенате только президентов военной, адмиралтейской и иностранной коллегий. Указом от 27 апреля 1722 года «О должности Сената» Петр предоставил ему полный контроль за коллегиями и губерниями, регламентировал его функции, состав, права и обязанности сенаторов, взаимоотношения сената с коллегиями и губерниями. Сенат возглавил систему государственного управления, стал высшей инстанцией в России.
После заключения Ништадского мира Петр отобрал у Сената законодательные права, хотя на практике Сенат никогда этим правом не пользовался. Сенат не издавал законов, не вел самостоятельной внешней политики, не руководил войсками без воли Петра – он стал ближайшим исполнителем петровских указов.
Указами от 2 и 5 марта 1711 года Петр учинил службу контроля в государстве – «учинить фискалов во всех делах». Ведал фискалами Сенат, но глава фискалов приносил присягу царю и был ответственен перед ним.
С 1711 года доносительство стало обязанностью каждого поданного. Главная обязанность фискала, государственного чиновника, осуществлявшего административно-финансовый и судебный надзор за финансовой деятельностью должностных лиц и государственных учреждений, состояла в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведовать про неправый суд, також – в сборе казны и прочего», а затем уличать обнаруженного преступника. Успешная деятельность фискала вознаграждалась половиной штрафа, возложенного на преступника. Если фискальный донос оказывался ложным, то доносчик – чиновник все равно оставался ненаказанным. Доносчикам не гарантировалась тайна деятельности, но власти стремились по возможности избегать огласки и тем самым сохранять кадры доносчиков.
Фискалы докладывали обо всем, что «ко вреду государственному интересу быть может, о злом умысле против персоны Его величества или измене, возмещении или бунте, не выкрадываются ли в государство шпионы», боролись с казнокрадством и взяточничеством. Структура фискальной системы формировалась по территориальному и отраслевому признаку. Указ 1724 года указывал в каждой губернии «быть по четыре человека, в том числе провинциал-фискалам, из каких чинов достойно, также и из купечества». Провинциал-фискалу подчинялись городовые фискалы. Фискалы работали и в духовном ведомстве, называясь инквизиторами, действовали во всех коллегиях.
Сенаторы часто ругались во время заседаний и постоянно жаловались царю на обиды. Обер-секретарю Сената помогали гвардейские офицеры, но «следить за порядком» среди высших сановников государства было непросто. Организовывать и контролировать деятельность Сената Петр получил генерал-прокурору. Указ от 12 января 1722 гола гласил: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору». 18 января 1722 года прокуроры появились в судах и губерниях. Прокуроры подчинялись только царю, издавшему 27 апреля 1722 года указ «О должности генерал-прокурора»:
«Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина ко отправлении ему помешает, что все записывать повинен в свой журнал.
Также накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись, о чем он должен спрашивать у тех, кто на что указы получил, исполнено ль по них в такое время, в которое начало и совершенство оного исполнено быть может.
И буде не исполнено, то ему ведать надлежит, для какой причины, невозможность ли какая помешала, или по какой страсти, или за леностью.
И о том немедленно Сенату предлагать должен. Для чего генерал-прокурор повинен иметь книгу, в которой записывать на одной половине, в которой день какой указ состоялся, а на другой половине записывать, когда что по оному указу исполнено или не исполнено, и почему, и прочие обстоятельства нужные вносить.
Также он должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал.
А ежели увидит противное ему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили.
А ежели они не послушают, что должен в тот час протестовать и оное дело остановить. И немедленно донесть нам, если весьма нужное.
Также надлежит генералу прокурору в доношениях явных, которые он будет подавать нам, осторожно и рассмотрительно поступать, дабы напрасно кому бесчестия не учинить.
А ежели генерал-прокурор какое неправое доношение учинит по какой страсти, то будет сам наказан по важности дела.
Он должен смотреть над всеми прокурорами, дабы они в своем звании истинно и ревностно поступали.
Должен от фискалов доношения принимать и за фискалами смотреть.
Ему же должно в своей дирекции иметь канцелярию сенатскую и служителей оной.
Генерал-прокурор и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего.
Понеже сей чин – яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет.»
Генерал-прокурор одновременно возглавлял Сенат, был министром юстиции, руководил фискалами и канцелярией Сената. Он имел право законодательной инициативы, его предложения активно воздействовали на сенатские решения. С 1722 года генерал-прокурор наблюдал за деятельностью Синода, военных ведомств.
После создания Сената дошло дело до проблем территориального управления. Указом от 8 декабря 1708 года страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую, с 1710 года ставшую Санкт-Петербургской (в нее вошли Ингрия, Карелия, часть Эстляндии, Псков, Новгород, Олонец, часть тверских и ярославских земель), Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Сибирскую, Азовскую, Киевскую. В 1713 году появилась Рижская, а в 1714 году – Нижегородская и Астраханская губернии. В дальнейшем число губерний постоянно увеличивалось.
Причин для изменения административно-территориального деления страны было множество. Историк XIХ века А. Романов-Славятинский писал:
«В XVII веке административные работы были неопределенны и запутаны, права и обязанности областных правителей не определялись общими нормами. Отношение их как между собой, так и к правительству центральному в различных местностях было различное. Там воеводы приписных городов сносились с приказами помимо воевод главных городов, здесь воеводы главных городов являлись посредствующей инстанцией. Вообще, областное управление XVII века представляет нам полное отсутствие всякой административной системы».
В допетровскую эпоху царь и Боярская дума давали указания приказам, в зависимости от которых была вся городская и уездная администрация, представленная воеводами и губными старостами. С. Платонов писал:
«Применяясь к удобствам чисто случайным и внешним, государи управляли Московским государством по так называемой «системе поручений». Они передавали какой-либо круг дел непосредственно в ведение доверенного лица. Степень их доверия определяла степень полномочий этого лица. Смотря по своим способностям это лицо могло совместить под своей властью несколько ведомств. Самое ведомство создавалось случайно: в одном ведомстве сталкивались самые разные дела, с другой стороны, разные ведомства друг другу не подчинялись, ведали один и тот же предмет управления.
Московское княжество организовывалось сверху, а не снизу. Вся система управления устанавливалась сверху, при этом власти, как правило, руководствовались практическими, обычно финансовыми соображениями. Специалист по российскому управлению XIX века Б. Чичерин писал:
«Все государственное управление раньше совершалось не на основании общих соображений, а частными мерами: оно управлялось не законами, а распоряжениями или наказами каждому лицу в отдельности. Следствием было то, что административные удержания не были повсеместными. Одним округом управлял воевода, другим городовые приказчики, третьим губные старосты, в четвертом были только одни земские власти, то есть земские старосты и целовальники.
