В 1721 году по Указу Петра был повешен сибирский губернатор М. Гагарин, ездивший по Петербургу в серебряной карете. Современники писали, что при обысках у него нашли столько денег, сколько Россия потратила на ведение Северной войны – Сибирь была богата не только мехами. Повешенный губернатор провисел на площади почти полгода, и даже высшие сановники боялись напомнить Петру снять, «ввиду начавшейся жары», труп М. Гагарина. Петр лишал чинов, конфисковывал имения, ссылал в Сибирь, казнил десятками. Остались документы, из которых можно понять, что император не успел провести масштабную проверку государственного аппарата на коррумпированность – он очень хотел это сделать.
С казнокрадством боролись с начала образования первых государств в мире. В Ветхом Завете написано: «начальник требует подарков, судья судит за взятку, а вельможи высказывают злые хотения души свой и извращает дело». Древнегреческий философ Платон писал: ««Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью». От казнокрадства погибла Римская империя, хотя боролась со взяточничеством очень радикально – судья судил, сидя в кресле из кожи предыдущего судьи, нарушившего закон.
С XV века московские государи не очень считались с законами, действующими на территории страны. Они постоянно нарушали законодательство своими указами, используя законы как приблизительные образцы для своих решений. При Иване Грозном значительно усилили свое влияние дьяки и подьячие, писавшие указы так, что их можно было трактовать как минимум в трех вариантах. Приказная система, прогнившая сверху донизу, могла уничтожить все достижения Московского царства. Доходило до того, что дьяки «за посулы» пытались «всучить» московским государям невест из тех государств, послы, которых «отстаивали» свою кандидатуру перед «приказной душой».
В начале XVII века был издан общий закон – не давать кабаков на откуп дворянам. Через год Печатный приказ проверил исполнение этого закона – большинство исполнителей его вообще не знали, остальные руководствовались старыми правовыми актами, единицы исполняли новый закон. За подобную систему управления Московского царство заплатило ужасающей Смутой начала XVII века, чудом не уничтожившей само государство.
Создать идеальное государство попытался Петр Великий. Всем государственным служащим были установлены оклады содержания – все остальные «доходы» чиновников были объявлены преступными – как система кормлений, так и акциденции. Кормлением назывался способ содержания должностных лиц за счет местного населения, содержавшего и «кормившего» служилых людей в течение всего периода службы. Акциденциями в начале XVIII века назывались доходы приказных и канцелярских служащих, не получавших жалованья, а живших от добровольной дачи челобитчиков, «кто что даст по своей воле».
Предусмотренные законом жалованье очень часто не выдавалось полностью и в срок – чиновники почти теряли главный и даже единственный источник своего существования – система государственного финансирования в условиях Северной войны работала неэффективно. Компетенция коллегий сразу четко не была отлажена, в начале их работы продолжалась неразбериха и волокита – наряду с коллегиями в стране работали и десятки старых приказов. Принцип коллегиального принятия решений в российских государственных учреждениях не утвердился – между членами коллегий не могло быть равенства, проблемы решались в кулуарах до голосования. В самом Сенате существовала особая иерархия подписей сенаторов, отражавшая их положение, как высших сановников. При смене механизма государственной машины все держалось на царе-самодержце и его любимых доверенных советниках. В государстве постоянно ощущалась нехватка квалифицированных чиновников-специалистов, к тому же постоянно не получавших жалования. Сохранилось много челобитных чиновников, включая даже челобитную от обер-секретаря Сената:
«Ныне служу четвертый год в делах звания своего бессрочно, не имея никакого приобретения, и пришел в таковую скудность, что уже к тому не имею чем более себя содержать, понеже жалованье, которое по Вашей премилосердной благостыни мне по шестидесяти рублей в год за труды мои учинено, не получал.
Припадая к ногам Вашего самодержавного величества, со слезами прошу премилосердной благостыни, дабы на нужное пропитание, тако ж и на домишку ради здешнего жития, которого за помянутою скудостью моей построить стало нечем.
А мы рабы твои, людишки скудные, питаемся только твоим государевым жалованьем, а ныне, государь, зимнее время приходит, а у нас никаких нужных потреб не куплено и купить не на что; а прокормиться нам, рабам твоим, окроме твоего государева жалованья нечем».
Петр писал: «Когда Государь повинуется закону, то да не дерзнет никто противиться оному».
Желаемое столкнулось с действительностью и родилась коррупция – совокупность неписаных правил и особой круговой поруки чиновников.
Коррупция проникает во все сферы государственной и общественной жизни, пронизывая их насквозь и оказывая огромное влияние на жизнь подданных. Созданная казнокрадами система обычно ставит бюрократию, как и источники ее доходов вне контроля государства и общества. Даже в XXI веке половина населения планеты считают антикоррупционные программы своих правительств неэффективными и даже безрезультатными.
Высокий уровень коррупции всегда ставит под сомнение само существование государства, так как снижает его зависимость от населения. Чиновникам-коррупционерам некогда и неинтересно заниматься проблемами государства, включая социальные, – они за «вознаграждение» решают частные проблемы обеспеченной части населения. Коррупция дискредитирует законы – основной инструмент регулирования жизни государства. Под прикрытием борьбы с коррупцией удобно устранять политических противников и предпринимателей-конкурентов.
Княжеско-боярский правящий слой, особенностью которого была знатность происхождения, активно пополнялся неродовитыми людьми. Выдвинувшиеся при Петре Первом «новые русские» при дефиците жалованья использовали разные способы интегрирования в правящий класс. Российский историк начала ХХ века С. Веселовский писал:
«Полуобразованная и разноплеменная толпа бюрократов, самонадеянных, скорых на всевозможные прожекты, не менее корыстных, наглых в своих сношениях с населением и расточительных как люди, неожиданно получившие большое наследство. За этим поколением пошли другие».
Коррупционеры интересовались преобразованиями Петра с точки зрения карьеры и выгоды; их интересовали новые должности и оклады, вакансии, социальный статут, служба в столицах. Разница между плохо платившимся жалованьем и стоимостью столичной жизни, соблазн получения больших денег привели к появлению «кодекса коррупционера», поставившего чиновников-казнокрадов вне контроля.
Петр попытался создать новых чиновников, не имевших старых приказных связей и привычек. Новых чиновников было мало, старых – «дабы не произошло остановки в делах» – много. Петр запрещал вместе работать родственникам, новых сотрудников выбирали путем голосования не альтернативной основе:
«Ко всякому делу выбирать по два или три человека и потом представлять в собрании всех коллегий и выбирать баллоритом. Из конторы по губерниям посылать из коллегий добрых людей с тем, чтобы выбирали таким же образом с присягой.»
Отбор новых чиновников Петр производил с элементами гласности и коллегиальности. Современники-иностранцы описывали смотр чиновников 1722 года в Петербурге, на котором кандидатам задавали вопросы, на которые они должны были громко отвечать перед всем строем:
«– Кто ты такой?
– Кто поставил тебя на должность?
– Не обкрадывал ли ты казну и Государя?
– Не был ли ты публично наказан?»
Сохранились «Исповедальные книги», в которых записаны вопросы, задававшиеся исповедующимся «вельможам, князьям и боярам и всем судьям земским и приказным людям»:
«Государю крест целовав, не изменил ли еси в чем, или в государском в чем корысти себе не хотел ли еси, и не корыстовался еси чем и не по приказу государя чего не тваривал еси, или имел еси зависть или ненависть на брата своего богатства ради и власти, или продал еси кого насильством своим и без вины, или налоги тяжкие на христиан положил еси.
Согрешил ли оболганием и оклеветанием, завистью, лжею и яросью, гневом и злопомнением, гордынею и тщеславием и суесловием, неостудными словами, лихвою, лестью и сребролюбием, чревообъядением и пиянством, чародейством и потворством, волхованием и подобным сим?»
Петр настойчиво вел борьбу со всеми должностными преступлениями, создавал условия, предотвращавшие их появление. Наряду с генерал-прокурором и фискальной службой Петр лично контролировал государственный аппарат, карая нарушителей закона. Табель о рангах давал гарантии чиновникам, закреплял их социальный статус, давал пенсионные обеспечение и приоритет выслуги перед знатностью. Табель о рангах – закон о государственной службе – закреплял понятие номенклатуры, ставшей профессиональной.
