Первые Романовы могли добровольно или по необходимости ограничивать свою самодержавность, но в стране тем не менее существовала строгая вертикальная иерархия, при которой всё придумывалось и решалось только в столице. Эта система была неповоротлива и медлительна, источена злоупотреблениями, изобиловала разнообразными дефектами – и все же она работала, не раз доказывая свою прочность. Соловьев пишет: «…Иностранцы удивлялись, как могло Московское государство так скоро оправляться после поражений, подобных конотопскому, чудновскому? Дело объяснялось сосредоточенностью власти, единством, правильностию, непрерывностию в распоряжениях. Медлили, уклонялись от исполнения, не умели что-нибудь исполнить; но жалоба на эту медленность, уклонение и неуменье шла в Москву, и отсюда повторялся указ великого государя однолично сделать не измотчав; отвечали, что негде взять чего-нибудь: шел указ искать там и там; опять медлили – шел указ с угрозою опалы и жестокого наказанья, и дело наконец делалось». Доказательством того, что подобная конструкция лучше всякой другой, для русских людей являлся печальный пример единственной чужой страны, которую они тогда хорошо знали – Речи Посполитой, где «горизонталь» была много сильнее «вертикали».
Структура центрального правительства, которого фактически не существовало при «втором» государстве и которое начало появляться при Михаиле Федоровиче, окончательно определилась при втором Романове.
В дополнение к Боярской думе и Земскому собору (с очень большой натяжкой их можно уподобить верхней и нижней палатам парламента) в середине столетия развернулась сложная система министерств и департаментов – все они назывались «приказами».
Возникали они по мере необходимости. Появится потребность заниматься каким-то делом – создается приказ, ведать им поручается боярину, окольничему или дьяку (в зависимости от важности и престижности), а для пополнения бюджета к ведомству приписываются какие-то местности или разряды податей. В этом, на современный взгляд, странном принципе финансирования сказывалось традиционное отношение к казенной службе как к способу «кормления» – этот анахронизм «третье» государство унаследовало от «второго».
Мы не увидим в приказной системе министерств, обычных для почти всякого правительства: ни финансового, ни военного, ни внутренних дел. Каждая из этих сфер была слишком обширна и потому делилась на несколько приказов. Финансами ведали и Приказ Большого дворца (собирал доходы с личных царских владений), и Приказ Казенного двора (распоряжался придворными расходами), и Приказ Большого прихода (торговые сборы и таможенные пошлины), и Счетный приказ (примерный аналог современной Счетной палаты), и региональные приказы, управлявшие ключевыми областями – Казанской, Сибирской, Новгородской, Владимирской и т. п. Общая сумма доходов, собираемых всеми этими приказами (не считая Сибирского, учитывавшегося отдельно) составляла в 1670-е годы около одного миллиона трехсот тысяч рублей в год.
Приказ в Москве. А. Янов
Военными делами занимались Стрелецкий, Рейтарский, Пушкарский и Иноземный приказы (последний вообще курировал всех служилых иностранцев).
За правоохрану в центральном правительстве отвечали Разбойный приказ (прообраз уголовной полиции) и два юридических ведомства: Владимирский приказ для суда над более знатными лицами и Московский приказ для суда над людьми попроще.
Легче всего соотнести с современными представлениями о правительственной специализации Посольский приказ – тогдашнее министерство иностранных дел, но это потому, что долгое время внешние сношения считались заботой не большой важности. Когда возникала потребность, государь снаряжал посольство или приказывал кому-то организовать встречу иноземного посланника, а в обычное время хватало обычной канцелярии, где сидел дьяк с несколькими подьячими. Важность Посольский приказ обрел только с присоединением Украины, когда Россия оказалась на сцене большой международной политики. Главный царский советник Ордин-Нащокин сам руководил работой приказа, называл его «оком России» и возвел на должную высоту. В те времена важность ведомства определялась приписанными к нему территориями – и возвеличенный Посольский приказ кроме дипломатии ведал еще всей Малороссией и некоторыми другими областями. Пожалуй, министерством иностранных дел его все же назвать трудно.
Большое значение имели традиционно влиятельные Поместный приказ (он раздавал дворянам поместья) и Разрядный приказ (что-то вроде главного управления кадров).
На конечном этапе в «третьем» государстве насчитывалось более сорока приказов, среди которых имелись довольно экзотические вроде Аптекарского (это действительно была царская аптека вкупе со штатом из нескольких медиков-иностранцев) и Панафидного (панихидного), занимавшегося поминовением покойников царской фамилии.
Наглядным примером нестройности и дезорганизованности, характерных для правительственной системы, являлся Приказ тайных дел. Несмотря на зловещее название, это была не секретная полиция, а нечто вроде личной канцелярии Алексея Михайловича. Этот царский секретариат, в котором служили дьяк с малым количеством подьячих, использовался для чего угодно.
Например, он отвечал за содержание охотничьих соколов и ястребов, а также за особый двор, где жило сто тысяч голубей, покупал заграничных попугаев и отечественных чижов – лишь потому, что государь любил птиц. Алексей Михайлович любил еще и собак – приказ руководил псарней. Пристрастие его величества к сладким наливкам побудило «тайное» ведомство заняться ликерным заводом. Одним словом, оно занималось всем, что представляло личный интерес для царя. Но считать Приказ тайных дел только «департаментом высочайших удовольствий» нельзя, потому что дьяк с подьячими вели и переписку по делам государственной важности, а также ведали артиллерией, которой царь придавал сугубое значение. Неопределенность функций самого близкого к высшей власти органа безусловно была отголоском прежних времен, когда московские цари управляли страной как собственной вотчиной.
Обычно – если не возникало какой-то особой надобности – государю докладывали приказные дела поочередно. Каждый день недели (разумеется, кроме молитвенных) был закреплен за несколькими ведомствами. Эти заседания назывались «сиденьем великого государя с боярами о делах», потому что царь все решал не один, а с приближенными. Для важного заседания привлекался широкий круг советников, которые рассаживались в соответствии с «местом». Так же, по породе, они высказывали свои суждения. Породистые, но недалекие умом сановники просто сидели, «брады свои уставя», и помалкивали. Думным дьякам (чиновникам высшего ранга, но при этом худого родословия) садиться без особого разрешения не полагалось.
Повседневная государственная работа, конечно, происходила не на «сидениях» и не на созывавшихся по большим случаям земских соборах, а на уровне приказной бюрократии.
К этому времени относится учреждение чиновничьей номенклатуры и первое ее кадровое ранжирование.
Подьячие делились на три категории: «молодые» (младшие), «середние» и «старые». Разница в окладах была очень большой – от одного рубля до шестидесяти пяти, причем подьячему большого приказа, состоявшему на ответственной должности, могли пожаловать и поместье. Помимо платного штата имелись неоплачиваемые («неверстанные») сотрудники. Известно, что в Разрядном приказе таких была почти треть. Это означает, что главным доходом для бюрократии по-прежнему являлось не жалование, а «кормление» от просителей.
При таком отношении к службе государственная система не могла функционировать без коррупции. Исполнение чиновником своих прямых обязанностей за взятку – то, что позднее стало злоупотреблением и преступлением, – в «третьем» государстве продолжало считаться нормальным. Наказывали лишь тех, кто слишком уж наглел или «брал не по чину».
Английский дипломат Чарльз Карлайл, побывавший в Московии в 1663 году, высказал предположение, что чиновникам намеренно дают возможность бесконтрольно наживаться за счет населения. «Царь держит в повиновении народ и упрочивает свою безмерную самодержавную власть, между прочим, тем, что дает много власти своим чиновникам – высшему (т. е. служилому) сословию над народом… Служилым и приказным людям так хорошо под самодержавною властью государя, что собственная их выгода заставляет горою стоять за нее». Чиновно-казенной державой Россия станет уже при «четвертом» государстве, но основы этой системы были заложены в семнадцатом веке.
Такой аппарат обходился казне очень дешево, а стране очень дорого. Ни одно дело не решалось быстро, если только в него не вмешивался лично самодержец. Все волокитили, вымогали взятки, извлекали выгоду из занимаемой должности. Мздоимствовали судьи, исполнители правительственных указов, сборщики пошлин, городские воеводы, старосты – вплоть до последнего земского ярыжки (низшего служителя). Чем дальше от Москвы, где на худой конец можно было пожаловаться прямо царю, тем безнаказаннее чувствовали себя представители администрации. Воеводы дальних областей часто недоплачивали даже то небольшое жалованье, которое полагалось их подчиненным, заставляя последних компенсировать потерю за счет беззащитного населения.
