Галина Шешко - Жилищное право. Учебное пособие

Об авторе:

Шешко Г.Ф.  – заслуженный юрист РФ, юрист-правовед, бывший преподаватель Института повышения квалификации государственных служащих Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Юридическую деятельность начала с 1968 г. За эти годы работала в Минжилкомхозе РСФСР, Минюсте РСФСР, Минстрое РСФСР (Госстрой России) и др. Принимала непосредственное участие в подготовке законодательных и иных нормативно-правовых актов, в частности, является основным разработчиком Жилищного кодекса РСФСР 1984 г. Награждена орденом Дружбы.

Содержание и объем жилищных прав граждан (как и значительного числа иных) зависят от экономического потенциала государства, наличия правовых и материальных гарантий, общего уровня благосостояния общества. Следует признать, что переход к рыночным отношениям, определенная экономическая нестабильность, расслоение общества и обнищание значительной части населения делает все более актуальной жилищную проблему.

Нет сомнений, в условиях создания рынка жилья в невыгодной ситуации оказываются лица с низким уровнем дохода. Для многих улучшение жилищных условий в настоящее время является неразрешимой проблемой. Без государственной поддержки вопрос обеспечения жилыми помещениями значительного числа семей решить практически невозможно.

Следовательно, необходима ощутимая помощь государства в решении жилищной проблемы отдельных слоев населения, для которых получение жилья от государства на льготных условиях – единственно возможный способ реализации конституционного права на жилище.

В жилищной политике государства произошли значительные изменения. Сделаны определенные шаги по формированию нормативной базы, способствующей осуществлению преобразований в жилищной сфере. Принято большое количество законодательных и иных нормативных правовых актов, связанных с реализацией права граждан на жилище, обеспечением прав собственности в жилищной сфере, которые ориентированы на обеспечение поворота от планово-административных методов регулирования отношений в жилищной сфере к рыночным механизмам.

Причины существенного обновления жилищного законодательства очевидны. Это политические и социально-экономические перемены, происшедшие в стране, необходимость создания надежных правовых гарантий, обеспечивающих реализацию гражданами конституционного права на жилище в современных условиях.

Значительное место в жизни государства и общества отводится правам граждан, которые (права) зависят от развития экономики и тесно связаны с политикой государства. Конституцией РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.)[1] определено, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

Ранее действовавшее законодательство (см. ЖК РСФСР) предусматривало обеспечение жилыми помещениями по договору социального найма всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Данное положение было основано на нормах Конституции СССР (1977 г.), впервые установившей право граждан на жилище. Это право нашло отражение в Конституциях РСФСР и Российской Федерации. На каждом этапе новых социально-экономических условий жизни в последующей Конституции иначе по сравнению с предыдущей определялось право на жилище. Статьей 40 Конституции РФ (1993 г.) предложено принципиально новое решение вопросов реализации гражданами права на жилище. Жилыми помещениями бесплатно или за доступную плату подлежат обеспечению малоимущие, а также иные категории граждан, определенные законом, т.е. государство отказывается от уравниловки в обеспечении граждан жильем и берет на себя обязанность предоставлять жилые помещения бесплатно лишь отдельным категориям граждан. Данное положение Конституции нашло отражение в Жилищном кодексе (ст. 49).

Предоставление жилья из государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма в настоящее время уже не является основным способом удовлетворения жилищных потребностей. Однако социальный найм не следует понимать как пережиток и наследие советского периода. Для экономически слабых слоев населения получение жилья от государства на льготных условиях – это зачастую единственно возможный способ реализации права на жилище.

В числе насущных проблем, решение которых – приоритетная задача государства, выделены качество и доступность жилья.

Несомненно, важнейшим условием решения жилищной проблемы в стране является увеличение объемов жилищного строительства. Как было отмечено в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г., для удовлетворения потребности современного российского общества требуется строить «не менее одного квадратного метра жилья в год на каждого гражданина России». Следует отметить, что в 2004 г., а также в 2005 г. в России введено жилья чуть более 0,3 кв. м на человека; в 2006 г. – 0,36 кв. м; в 2007 г. – 0,42 кв. м.

Кстати сказать, решение вопроса обеспечения жильем малоимущих граждан более чем затруднительно. Муниципальное строительство при его ничтожных размерах вряд ли позволит решить проблему обеспечения их жильем. Напомним, что обязанность обеспечивать жилыми помещениями малоимущих граждан возложена на органы местного самоуправления (см. ст. 6 ЖК РФ).

В муниципалитетах фактически образовались «две очереди» на получение жилья. Оставшаяся от «прошлого» (см. ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации») – довольно большая, причем в последнее время она фактически не двигалась, и новая, сформированная из числа принятых на учет по новому Жилищному кодексу РФ, – требование, чтобы гражданин был малоимущим. Положение двусмысленно: какой очереди отдать предпочтение при нехватке жилья?

Следует еще раз обратить внимание, что ЖК РФ «освободил» государственный жилищный фонд от обязанностей по обеспечению жильем малоимущих граждан, возложив это бремя на муниципалитеты, которым эта «ноша» непосильна. Видимо, без действенной помощи государства они не смогут решить возникшие вопросы.

В данной ситуации (крайне неблагоприятной) сложно отделаться от мысли, что жилищная проблема в стране достигла небывалой доселе остроты.

Большие надежды возлагают на ипотеку. Такая возможность улучшения жилищных условий широко разрекламирована: «Ипотечный кредит делает жилье доступным». Однако пока не удалось добиться массовой «дешевой» ипотеки. Для подавляющего большинства граждан она не под силу; значительному числу семей, испытывающих острую нужду в жилье, ипотека недоступна.

Жилищный кодекс Российской Федерации в значительной мере отвечает требованиям о необходимости радикальных преобразований в жилищной сфере, предусматривает формирование правового регулирования жилищных отношений, решительно отличающегося от регулирования этих отношений ранее действовавшим законодательством. Жилищный кодекс вобрал в себя новые принципиальные положения, содержащиеся в принятых в последнее время актах, учитывает имеющиеся социально-экономические изменения в обществе.

Получили развитие основанные на Конституции РФ принципы жилищного законодательства, в частности в вопросах обеспечения жильем по договору социального найма.

Кодекс коренным образом меняет содержание ряда институтов жилищного законодательства (в частности, обмена жилыми помещениями, сохранения права пользования жильем, изменения договора социального найма), а также упраздняет отдельные институты (например, ордер на жилое помещение, выселение в административном порядке). Жилищный кодекс решает основные задачи жилищного законодательства: обеспечение конституционного права граждан на жилище; защиту от произвольного лишения жилища; обеспечение сохранности жилищного фонда; ответственность за нарушение жилищного законодательства.

Несомненно, цель правовой литературы должна состоять в соблюдении (приумножении) уважения к закону; в том, чтобы читатель получил ясное представление о смысле и содержании норм законодательства, регулирующих определенные общественные отношения.

Данное учебное пособие дает представление об основных положениях законодательства в сфере жилищных отношений, механизмах реализации жилищного законодательства, имея в виду правильное его применение. Реализация положений Жилищного кодекса вызывает многочисленные вопросы. Чтобы ответить на таковые, в издании использованы обзоры судебной практики Верховного Суда РФ.