Сергей Братановский - Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

В текущем году прокуратуреРоссийской Федерации исполнилось 286 лет. Ее организационная и функционально-процессуальная деятельность активно способствовует сохранению в России единого правового пространства. Именно прокуратура во всех отраслях надзорной деятельности внесла достойный вклад в решение важнейшей задачи – защиты прав и законных интересов человека и гражданина, общества и государства. Не подменяя ни один из органов государственной власти (в их традиционном разделении на исполнительные, законодательные и судебные), прокуратура инициативно выполняет поставленные задачи по всем направлениям прокурорской деятельности.

Сформировавшиеся в современный период органы и учреждения прокуратуры Российской Федерации пользуются авторитетом в глазах населения. Успешная реализация полномочий прокурорскими работниками зависит от правильной организации службы в прокуратуре, надлежащего исполнения своих служебных обязанностей всеми ее сотрудниками. Государство и общество предъявляют повышенные требования к работникам прокуратуры. Новым этапом развития служебных отношений является создание Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Вместе с тем, в настоящее время в связи с произошедшими радикальными переменами в различных сферах общественной жизни действующее законодательство, регулирующее служебно-правовые отношения в органах прокуратуры Российской Федерации, во многом устарело. Не нашли своего закрепления в нормативно-правовых актах принципы государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры, правовой статус его работников, ответственность за воздействие в какой-либо форме на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности; юридически не решены многие проблемы, возникающие при приеме на работу и прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры, при аттестации прокурорских кадров, применении к ним мер поощрения и дисциплинарной ответственности.

После принятия Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» законодательство о государственной службе поднято на более высокий уровень. Однако действующие нормативные акты, регулирующие организацию и прохождение службы в органах и учреждениях прокуратуры России, принимаются недостаточно быстро.

Положения, относящиеся к правовому статусу работника прокуратуры, определению круга его служебных прав и обязанностей и непосредственно связанные со службой в органах прокуратуры, частично урегулированы законодательством о государственной службе, однако они не отражают специфики служебно-правовых отношений в прокуратуре как особом государственном органе, осуществляющем надзор за исполнением Конституции РФ, законов и иных нормативных актов. Проведенный анализ правовых норм, относящихся к служебной деятельности органов прокуратуры, позволяет сделать вывод о необходимости реформирования указанных отношений на четко выработанной концептуальной основе, дальнейшего развития и совершенствования законодательства в данном направлении.

В связи с новым этапом формирования рыночных отношений, активизацией исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, происходящими в стране конституционными преобразованиями государственных органов, реформированием всей экономической и политической систем правовая регламентация прохождения государственной службы в органах прокуратуры приобретает все большую значимость. От ее надлежащего законодательного закрепления зависит функционирование всей системы органов прокуратуры и, в конечном итоге, выполнение поставленных государственных задач.

На основании изложенного возникает необходимость комплексного исследования административно-правового регулирования службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, а также поиска эффективных форм управленческого и законодательного воздействия на служебные отношения в прокуратуре в целях их стабилизации и улучшения в современных условиях.

В российской истории период конца XVI – начала XVII веков был отмечен значительным ростом преступности, должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества. Естественное стремление Петра I к ограничению произвола на местах наталкивалось на отсутствие какой-либо законодательной регламентации прав и обязанностей, дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц. Как правило, все служебные наказы основывались не столько на доверии к чиновникам, сколько на убеждении в том, что пресечь поборы практически невозможно и бороться надо только с теми, кто «не по чину берет».[1] Это вызывало насущную потребность в создании государственного органа по борьбе с этими негативными явлениями. Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего».[2] В очередном указе от 5 марта того же года Правительствующему сенату Петр предписывал «выбрать обер-фискала, человека честного и доброго, из какого чина ни есть», полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности был определены в Указе от 17 марта 1714 года «О фискалах и о их должности и действии».[3] В Указе получила четкое разграничена компетенция оберфискалов, провинциалфискалов, городских низших (рядовых) фискалов. Фискал должен был не только обнаруживать нарушения закона, но и обвинять преступников непосредственно в Сенате. Вознаграждение ему должно было выплачиваться в размере 1/2 штрафа, наложенного на подсудимого. Если же обвинение не удавалось доказать, то это не только не ставилось в вину фискалу, но даже «досадовать» на него за это запрещалось под угрозой «жестокого наказания».[4] Институт фискалата с первых дней своего существования вызвал всеобщую неприязнь, фискалов часто оскорбляли, били, иногда арестовывали и даже убивали.

Надежды, возлагаемые императором на фискалов, не оправдались в полном объеме. Первым шагом к созданию института прокуратуры в России стал Указ Петра I о реформе Сената от 12 января 1722 года, один из пунктов которого предусматривал: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору». Немного позже, а именно 27 апреля 1722 года Император издал Указ «О должности генерал-прокурора». В данном документе прокурор ставился над Сенатом и в прямое подчинение императору. «Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах … истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял».[5] Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества, предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор Синода, прокуроры коллегий Сената и провинций. В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору – третий, соответствующий генерал-лейтенанту, обер-прокурору – четвертый, коллежским прокурорам – шестой, прокурорам надворных судов – седьмой.

Указом Петра I «О должности генерал-прокурора» заложены основы централизации прокуратуры, которые в дальнейшем оказали существенное влияние на формирование служебно-правовых отношений. С момента своего возникновения прокуратура являлась государственным органом. Сущность прокурорской деятельности заключалась в широком осуществлении контрольного начала, воплощаемого в лице монарха.[6] Генерал-прокурору были подчинены все прокуроры в коллегиях и судах. Все нижестоящие прокуроры действовали от его имени, под непосредственным его наблюдением и покровительством, получали наставления и указания. Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению Генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же Генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором. Проведенный исторический анализ свидетельствует, что никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избирать «из всяких чина», но «лучших».