Закрепленные в Конституции РСФСР 1937 года перечни и статусы краев и областей являлись важнейшими конституционными гарантиями единства и целостности государственного устройства РСФСР.
Ведению РСФСР в лице ее высших органов власти и органов государственного управления подлежали, согласно ст. 19 Конституции РСФСР, контроль за исполнением Конституции РСФСР, охрана государственного порядка и прав граждан (п. «ж»). Верховный Совет РСФСР являлся единственным законодательным органом РСФСР (ст. 24). Президиум Верховного Совета РСФСР был вправе отменять постановления и распоряжения Совета Министров РСФСР в случае их несоответствия закону (п. «г» ст. 33 Конституции РСФСР). Правовые и организационные механизмы реализации этих полномочий применительно к Крыму и Севастополю и не сработали.
Необходимо как в настоящее время, так и в будущем исключить ситуации, когда безответственные и амбициозные политики своими произвольными действиями подвергают опасности государственное устройство Российской Федерации, ее территориальную целостность.
Известно, что Президент Российской Федерации является по действующей Конституции 1993 года гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Данным важным и разнообразным аспектам конституционно-правовых отношений между Президентом и иными органами государственной власти не всегда, как показывает практика решения проблем Крыма и Севастополя, уделялось должное внимание. В этой сфере часто встречались так называемые «спящие правоотношения», которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, но не действуют, не реализуются на практике. Это касается, в частности, и конституционно-правовых отношений между Президентом России и Правительством Российской Федерации в конституционной процедуре отмены Президентом Российской Федерации постановлений и распоряжений Правительства в случаях их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам самого Президента (п. 3 ст. 115 Конституции). И это в условиях, когда в реальной конституционной практике для решения крымского вопроса Президент России имел множество конституционных механизмов для активных действий, в том числе и возможность обратиться к Правительству Российской Федерации с поручением пересмотреть действие незаконных правительственных решений.
Конституция России предусматривает такие неравнозначные формы взаимоотношений между Президентом Российской Федерации и Федеральным Собранием Российской Федерации. Одной из целей Конституционного Совещания 1993 года было устранение столкновений и конфликтов, которые существовали в 1991-1993 гг. между ветвями власти. Эта цель не была достигнута. Как известно, авторы Конституции Российской Федерации не предоставили Парламенту контрольных полномочий, ограничив его роль только тем, что он «является представительным и законодательным органом Российской Федерации» (ст. 94 Конституции Российской Федерации). Отсутствие контрольных полномочий заметно ослабило не только конституционное положение Федерального Собрания, но и его роль, в частности, в решении вопросов государственного устройства.
Существующий порядок функционирования Совета Федерации Российской Федерации фактически снижает его возможности осуществления контрольных полномочий. Многие законодательные акты по Крыму и Севастополю торпедировались в Совете Федерации именно представителями исполнительной власти, которые, доминируя в Совете Федерации, держали под контролем всю представительную власть.
Следует обратить также внимание на то обстоятельство, что президентская сторона принимала самое активное участие в законодательном процессе, реализуя право внесения законопроектов в Государственную Думу, предлагая поправки к законопроектам, осуществляя право вето и т. д. Процесс подготовки и издания указов не предусматривает порядка согласования, обсуждения важнейших президентских указов или просто предварительных консультаций с Федеральным Собранием, хотя эта практика широко распространена в других государствах. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции России), как известно, издаются самостоятельно, они не подлежат никаким контрасигнациям со стороны Правительства.
С другой стороны, Федеральное Собрание в отношении президентских указов, вторгающихся в его сферу деятельности, не наделено подобными средствами прямого противодействия. Единственное, что Парламент может сделать, — обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности актов Президента Российской Федерации.
Следует отметить также ослабление роли федерального закона в результате появления большого числа договоров и соглашений, подписанных Президентом Российской Федерации либо Председателем Правительства Российской Федерации, главами исполнительной власти субъектов Федерации. Договора и соглашения де-факто снижают роль Парламента, существенно сужают сферу федерального законодательного регулирования, о чем свидетельствует практика российско-украинских отношений по вопросам Крыма и Севастополя.
Конституция России четко не определила вопросы, по которым Президент имеет право издавать указы. В результате стало развиваться так называемое «указное право». Эту практику поддержал Конституционный Суд России. В Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П он указал, что Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам, требующим законодательного решения, но при условии, что эти указы не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а их действие во времени должно быть ограничено периодом до принятия соответствующих законодательных актов{138}. В другом Постановлении Конституционного Суда (от 27 января 1999 г. № 2-П) установлено: «Само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона»{139}.
Обратим также внимание на крайне редкое обращение Президента Российской Федерации в Конституционный Суд с запросом о разрешении дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, а также конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации (статья 125 Конституции РФ). При этом отметим, что предметом запроса Президента в основном были те акты, которые, по его мнению, прямо или косвенно затрагивали его политические интересы. Главная роль здесь принадлежала факторам политической конъюнктуры, политической выгоды и т. д. Такие факты вызывали обоснованные сомнения в возможности Президента осуществлять функции гаранта Конституции.
Необходимо учесть тот факт, что деятельность Конституционного Суда России приостанавливалась по Указу Президента России от 7 октября 1993 г. № 1612 «О Конституционном Суде Российской Федерации». Это имело достаточно опасные последствия, поскольку в течение сравнительно долгого времени функция конституционного контроля не осуществлялась. Создавалась ситуация, когда иные органы государственной власти, и в том числе Президент России, могли принимать нормативные правовые акты, не опасаясь возможного судебного конституционного контроля. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» вступил в силу 23 июля 1994 г. Но, как известно, Конституционный Суд смог реально приступить к реализации своих полномочий только в феврале 1995 г. с завершением формирования полного состава Конституционного Суда.
По запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы и др. Конституционный Суд довольно редко разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (статья 125 Конституции Российской Федерации), став фактически Бюро по отказным жалобам.
Следует отметить, что в России Конституционному Суду не дано право оценивать конституционность действий высших должностных лиц государства, в том числе Президента Российской Федерации. Конституционный Суд по старому закону «О Конституционном Суде» мог оценивать с точки зрения соответствия Конституции действия высших должностных лиц государства. Профессор С.А. Авакьян по этому поводу дает следующий критический комментарий: «Такое право конституционных судов предусмотрено во многих других странах. Нашему Конституционному Суду сегодня в этом отказали… Отсутствие таких полномочий вообще звучит неуважительно в отношении Конституционного Суда»{140}.
