Следует отметить, что в России Конституционному Суду не дано право оценивать конституционность действий высших должностных лиц государства, в том числе Президента Российской Федерации. Конституционный Суд по старому закону «О Конституционном Суде» мог оценивать с точки зрения соответствия Конституции действия высших должностных лиц государства. Профессор С.А. Авакьян по этому поводу дает следующий критический комментарий: «Такое право конституционных судов предусмотрено во многих других странах. Нашему Конституционному Суду сегодня в этом отказали… Отсутствие таких полномочий вообще звучит неуважительно в отношении Конституционного Суда»{140}.
В США существует проверка конституционности действий (или, наоборот, бездействия) должностных лиц и федерации, и отдельных штатов. В качестве примера можно привести решение Верховного Суда США 1974 г. по «уотергейтскому делу», которое предписывало Президенту Никсону выдать магнитофонные записи бесед в Белом доме, несмотря на ссылки последнего на «привилегию исполнительной власти», вытекающую якобы из ст. II Конституции США.
Следует обратить внимание на тот факт, что в России сфера проверки конституционности со стороны высших судебных органов по отношению к Президенту и к его нормативным актам не является всеобъемлющей. Например, часть четвертая статьи 125 Конституции РФ устанавливает следующую норму: «Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом». Таким образом, эта норма ограничивает возможности конституционного контроля. Под его действие подпадают только законы. Иные акты, в том числе Президента Российской Федерации, которые и теоретически, и практически могут нарушать конституционные права и свободы, под юрисдикцию Конституционного Суда не подпадают. В этом отношении компетенция Конституционного Суда России выглядит более ограниченной по сравнению с компетенцией не только Верховного Суда США, но и, например, Конституционного Суда Италии.
Совершенствование и оптимизация работы всех высших судебных органов России, а не только Конституционного Суда должны быть направлены на реализацию цели создания реального контрбаланса по отношению к органам государственной власти. Именно судебные органы должны реально играть важнейшую роль гаранта соблюдения принципов правового государства, разделения властей и всего конституционного строя.
Распад в декабре 1991 года СССР и образование Содружества Независимых Государств не решили проблем Крыма и Севастополя, более того, раскрыли искусственный, непрофессиональный, неэффективный характер многовекторной политики Украины, затруднявшей решение проблем Крыма и Севастополя. Вокруг Крыма и Севастополя постоянно возникали и будут возникать вплоть до их разрешения сложные и острые ситуации, отравляющие атмосферу двусторонних российско-украинских отношений.
В многочисленных публикациях подчеркивалось, что Верховный Совет РСФСР еще в 1992-1993 годах своими постановлениями лишил юридической силы все антиконституционные Указы Президиумов Верховного Совета СССР и РСФСР 1954 года по Крыму и Севастополю. Были предприняты со стороны российских и украинских патриотических сил и другие действия по восстановлению Крыма и Севастополя в составе РСФСР. Но все осталось без изменений. И возникает вопрос: как должны дальше развиваться события вокруг Крыма и Севастополя? На основании права или произвольной политики?
Современные условия диктуют необходимость повышения эффективности и качества разработки обоснованных подходов к подготовке и реализации актов высших органов государственной власти Российской Федерации, международных договоров, их законодательного обеспечения, установления персональной ответственности органов власти и должностных лиц. Поражение России в решении крымской проблемы во многом объясняется крупными недостатками в организации и деятельности федеральных органов государственной власти, отсутствием ответственности с их стороны.
При выполнении внутригосударственных нормативных актов и международных договоров важно выделять правовой и организационно-исполнительный (или организационно-распорядительный) механизмы. Эти механизмы должны быть согласованы и скоординированы между собой в процессе выполнения правовых обязательств.
Это касалось и касается прежде всего международных договоров между Украиной и Россией, имеющих отношение к проблемам Крыма и Севастополя.
Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры России заключаются на трех уровнях: от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства России (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).
В российскую правовую систему входят, таким образом, три типа международных договоров, которые в широком смысле являются межгосударственными договорами, т. е. международными договорами государства как субъекта международного права, которое и несет ответственность за их выполнение.
Актуальным является в этой связи вопрос о принятии и последующей реализации федерального закона о международных обязательствах Российской Федерации. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» лишь в самых общих чертах касается вопросов выполнения международных договоров, посвящая этому всего лишь четыре статьи (ст. 31-34). Нормы, посвященные реализации международных договоров, находятся в различных нормативно-правовых актах: в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента России и постановлениях Правительства России, актах министерств и ведомств, нормативно-правовых актах субъектов Федерации. Ряд вопросов разрешается в практике государственных органов и не имеет своего законодательного урегулирования.
Сфера, связанная с выполнением международных обязательств, в частности обязательств, вытекающих из международных договоров, должна быть четко регламентирована, выработаны механизмы реализации, определен круг государственных органов, обеспечивающих выполнение договорных обязательств.
Основная нагрузка по реализации международных договоров ложится на органы исполнительной власти, т. е. министерства и ведомства, деятельность которых в сфере реализации российско-украинских международных договоров нуждается в решительном совершенствовании. К сожалению, функции по выполнению международных договоров России и Украины практически не отражены в положениях о министерствах. Существует недооценка данной сферы и некоторая бессистемность в реализации международных норм. Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти (к ним относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) дает основания для вывода о том, что функции по выполнению международных договоров Российской Федерации в положениях об этих органах практически не установлены. Все это не может не сказаться на эффективной реализации международных обязательств Российской Федерации, которая в настоящее время носит во многом стихийный и несистематизированный характер.
В частности, Соглашениями по Черноморскому флоту предусматривается, что ряд конкретных вопросов (в частности, порядок использования странами систем навигационно-гидрографического обеспечения плавания (злополучных «маяков») в Черном и Азовском морях должен быть урегулирован путем заключения отдельных соглашений. Этого сделано не было. В результате вокруг проблемы «маяков» украинской стороной продолжается провоцирование конфликтов, которые используются для давления на Россию, выдвижения всевозможных требований и обвинений в ее адрес. Определенный в «Большом договоре» и Соглашениях по Черноморскому флоту механизм взаимодействия в случае возникновения ситуаций, которые, по мнению одной из сторон, создают угрозу миру, нарушают или затрагивают интересы ее национальной безопасности, суверенитет и территориальную целостность, действует неэффективно. Это касается и соблюдения положений «Большого договора», в соответствии с которыми стороны обязались прилагать усилия, «чтобы урегулирование всех спорных проблем осуществлялось исключительно мирными средствами», а также обязались сотрудничать в предотвращении и урегулировании конфликтных ситуаций, затрагивающих их интересы.
Подобные проблемы возникают и в сфере военного, военно-технического сотрудничества, обеспечения государственной безопасности, а также сотрудничества по пограничным вопросам, таможенного дела, экспортного и иммиграционного контроля, относительно которых было условлено, что отношения в этих сферах развиваются на основе отдельных соглашений.
