Официальное признание политики сотрудничества (содействия) развитию, в частности появление ст. 179, было источником разногласий между государствами-членами Сообщества. Некоторые из них высказывались за типологию европейской помощи (гуманитарной, финансовой, технической) и типологию процедур в соответствии с категорией помощи, к которой относилась та или иная конкретная мера. Основанием для компромисса стала ст. 133[89].
25 февраля 1992 г., т. е. через восемнадцать дней после подписания Маастрихтского договора, был принят Регламент Совета № 443/92 относительно финансовой и технической помощи, а также экономического сотрудничества с развивающимися странами Азии и Латинской Америки. Усматривается прямая взаимосвязь этого Регламента и положений Главы XX Маастрихтского договора относительно перспективы политики развития, определенной Маастрихтским договором, которая называется «Финансовая, техническая помощь и экономическое сотрудничество»[90]. Тем не менее, нельзя не отметить, что в том, что касается политики содействия развитию, соответствие Договора и Регламента ограничивается только определенными в них целями. Регламент № 443/92, принятый до вступления в силу Маастрихтского договора, не содержит новых юридических оснований для реализации этой европейской политики. Регламент фактически соотносится со ст. 308 Договора, которая позволила создать неограниченный набор инструментов, применяемых в различных областях, в т. ч. в сфере финансовой и технической помощи.
Дальнейшие изменения в основополагающих документах ЕС позволили пересмотреть эти положения. Более того, в Амстердамском договоре предусмотрена процедура совместного принятия решений в данном вопросе путем усиления, в частности, роли Парламента. Так, например, на основании ст. 179 Европейская комиссия предложила принять Регламент Европарламента и Совета, заменяющий Регламент № 443/92 и изменяющий Регламент Совета № 2258/96[91].
После 1992 года большое число документов европейского права было принято именно на базе ст. 179 Римского договора. Таким образом, односторонние меры в сфере сотрудничества со странами, региональными организациями и интеграционными объединениями Азии и Латинской Америки были основаны, главным образом, либо на базе ст. 179 Договора[92], либо на базе ст. 179 и 175 в совокупности[93].
Ниццким договором в новую часть XXI была введена ст. 181А (ст. 212 Договора о функционировании Европейского союза) относительно «Экономического, финансового и технического сотрудничества со странами третьего мира», что говорит о намерении Союза совершенствовать юридическое регулирование европейской политики в этой области.
Вопрос о пересмотре положений Договора, посвященных внешней политике, подробно рассматривался во время Межправительственной конференции 1996 года, предшествовавшей принятию Амстердамского договора. Дело в том, что Ирландия и Италия предлагали сформулировать новую ст. 238bis с целью создать, таким образом, юридическое основание для заключения горизонтальных соглашений с развитыми странами третьего мира[94]. По их мнению, это было необходимо потому, что в Договоре содержались лишь основания для заключения соглашений об ассоциации и соглашений общего характера с развивающимися странами. К сожалению, это предложение не было учтено авторами Амстердамского договора. Только во время Межправительственной конференции 2000 года это предложение было одобрено, несмотря на протесты Германии.
Новое положение, изложенное в ст. 181А, делает более гармоничными правовые основания в данной сфере и позволяет, за исключением некоторых особых случаев, не прибегать к применению ст. 308, которая предусматривает только единогласное принятие решений. Процедурой, изложенной в ст.181А, как и в ст. 179 Договора, предусмотрено принятие решений Советом на основании большинства.
С принятием и вступлением в силу Лиссабонского договора регулирование стало проще. Составители Договора сосредоточили все правила, касающиеся внешней политики ЕС, в одной части договора, заглавие которой может быть переведено как «Внешняя политика Союза» («Action extérieure de l’Union»).
Теперь и правила сотрудничества на договорной основе, и правила сотрудничества на внедоговорной (односторонней) основе систематизированы и представляют, на наш взгляд, связную совокупность не противоречащих между собой положений. Тем не менее, практике еще предстоит доказать, были ли усилия законодателя по систематизации положений, касающихся внешней политики Союза, успешными.
Вернемся к ст. 181А (ст. 212 Договора о функционировании Европейского союза), содержание которой не было значительно изменено Лиссабонским договором и, в частности, в том, что касается внедоговорной внешней политики Союза. Появление ст. 181А привнесло несколько новшеств: она предоставляет юридическое основание, как для принятия внедоговорных мер, так и для заключения соглашений в экономической, финансовой и технической сферах сотрудничества, в т. ч. и с развитыми странами.
Здесь необходимо более подробно остановиться на нескольких вопросах. Первый из них – понятие «развивающиеся страны», которое в рамках европейской политики содействия развитию распространяется на несколько категорий стран: наименее развитых стран, развивающихся стран, а также развивающихся стран, «находящихся в процессе продвинутого развития». Уместно задать вопрос: могут ли отношения ЕС со странами, принадлежащими к последней из упомянутых категорий, регулироваться и односторонними, и договорными (конвенционными) мерами на основании ст. 212? На наш взгляд, данный вопрос касается только тех стран, которые сегодня можно квалифицировать как «новые индустриализированные страны» (напр., Чили или Индии). Необходимо отметить, что понятие «развивающиеся страны», за исключением понятия «наименее развитые страны», сегодня не определено ни в доктрине европейского права, ни в практике европейских институтов и органов.
Второй вопрос, как отмечается в доктрине европейского права, касается существующих процессуальных противоречий между ст. 179 и ст. 181А (ст. 188Е и ст. 188Н в нумерации Лиссабонского договора) Римского договора, касающихся одной и той же области – «экономического, финансового и технического сотрудничества».
В то время как меры экономического, финансового и технического сотрудничества с развивающимися странами реализовывались совместными решениями Совета и Парламента на основании ст. 179 Договора, принятие таких же мер сотрудничества с развитыми странами требовало лишь консультации Европарламента. Сегодня эта проблема решена, т. к. в обоих случаях Договор о функционировании Европейского союза устанавливает для процедуры принятия таких мер «обычную законодательную процедуру», что является несомненной заслугой законодателя и представляет собой успех в упрощении процедур принятия решений в европейских инстанциях. Основным преимуществом данного процессуального упрощения является снижение риска конфликтов правовых оснований, и как следствие, снижение количества судебных споров между Европарламентом и Советом.
Кроме того следует отметить, что выражение «финансовое сотрудничество», используемое ст. 181А в формулировке Договора о функционировании Европейского союза (т. е. в ст. 212 в нынешней нумерации), не предполагает «макрофинансовой» помощи, т. е. перечисления средств на баланс других государств в рамках политики содействия развитию.
Наконец, данная статья Договора послужила базой для предложений о принятии нескольких регламентов и решений. Об этом свидетельствуют, в частности, проекты регламентов Европарламента и Совета относительно программ технической и финансовой помощи «третьим странам» в сфере миграции и права на убежище[95], которые были приняты на двойном основании: параграфа первого ст. 179, с одной стороны, и ст. 181А, с другой стороны, что объяснялось тем, что действие Регламента должно было распространяться как на развитые, так и на развивающиеся страны.
Лиссабонский договор существенно не изменил основные положения, касающиеся политики содействия развитию. Помимо упрощения процедуры принятия решений в данной области (о которой мы уже упомянули выше), в рамках которой Парламент и Совет принимают решения совместно и в соответствии с обычной законодательной процедурой, мы можем назвать следующие изменения.
С принятием Договора о функционировании Европейского союза политика содействия развитию регулируется четырьмя статьями вместо пяти, что упрощает «читабельность» текста. Кроме того, следует назвать следующие изменения:
– политика содействия развитию впервые получила определение через цели, которые она преследует, а именно, ее цель, в соответствии со ст. 208 Договора, «сокращение, и, в конце концов, искоренение бедности»;
