Практическое проведение в жизнь утвержденных Президиумами Верховных Советов республик изменений в административно-территориальном устройстве осуществлялось исполкомами областных (краевых) Советов депутатов трудящихся, за исключением наиболее важных изменений, которые проводились непосредственно под руководством республиканских органов.
При передаче отдельных территорий из одной административно-территориальной единицы в другую создавались смешанные комиссии из представителей заинтересованных исполкомов Советов депутатов трудящихся, которые организовывали прием и передачу перечисляемой территории (населенных пунктов, отдельных участков и т. д.), а также имущества и дел ликвидируемых организаций.
Передача территорий из одной административно-территориальной единицы в другую осуществлялась на основе указаний республиканских органов или издаваемых ими инструкций о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую, утвержденных постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 20 января 1931 г.{42} Эта инструкция к моменту «передачи» Крыма Украине во многом устарела, но она оставалась действующей. Назрел вопрос о разработке и утверждении новой инструкции, положения или закона, положения которых подробно определяли бы правовой порядок передачи территорий вновь создаваемым административно-территориальным единицам, а также территорий, перечисляемых из одной единицы в другую.
К подготовке проектов административно-территориальных изменений широко привлекалась общественность. Одной из форм привлечения общественности к разработке проектов административно-территориальных изменений являлись административно-территориальные комиссии, образуемые при организационно-инструкторских отделах (обл)крайисполкомов и отделах по вопросам работы Советов Президиумов Верховных Советов союзных республик. В работе этих комиссий принимали участие депутаты, активисты, представители заинтересованных ведомств, экономисты, географы и другие специалисты. Создание таких комиссий давало возможность при участии широкой общественности тщательно и всесторонне обсудить предполагаемые изменения, учесть пожелания населения. Глубокая и тщательная подготовка соответствующих мероприятий позволяла избежать поспешных и необоснованных изменений административно-территориального устройства, которые отрицательно сказывались на развитии хозяйства и обслуживании населения.
17 августа 1982 года Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, поручил Совету Министров РСФСР установить порядок передачи территорий в связи с образованием новой административно-территориальной единицы или передачей из одной административно-территориальной единицы в другую.
Положение имеет определенное юридическое значение для оценки правовой ситуации в сфере российско-украинских отношений вокруг проблем Крыма и Севастополя, поэтому сошлемся на ряд статей этого документа.
1. Образование и упразднение краев, областей и автономных округов, установление и перенесение их административных центров производятся Верховным Советом РСФСР, а в период между его сессиями — Президиумом Верховного Совета РСФСР с последующим представлением на утверждение Верховного Совета РСФСР на очередной сессии.
2. Отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (РСФСР), краевого, областного, окружного и районного подчинения производится Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского (РСФСР) подчинения) Советов народных депутатов, а в автономных республиках отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (АССР) и районного подчинения производится Президиумами Верховных Советов автономных республик по представлению исполнительных комитетов районных, городских Советов народных депутатов с последующим утверждением Президиумом Верховного Совета РСФСР.
Из изложенного вытекает вывод о том, что расплывчатое и неправовое понятие «передача» законодательство 50-х годов наполняло демократическим содержанием: «передача» областей и других административных единиц осуществлялась с широким участием соответствующих органов власти и управления, с привлечением депутатов местных Советов, населения и общественности. Вопросы решались не в узком кругу должностных лиц, а на широкой демократической основе. В то же время передача Крыма в состав Украины происходила в режиме строгой секретности. Соответствующее постановление Президиума ЦК КПСС не было опубликовано вообще. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля был опубликован только 28 февраля 1954 года. Депутаты соответствующих Верховных и местных Советов трудящихся в решении и обсуждении вопросов «передачи» не участвовали. Это была, таким образом, не «передача» Крыма братским российским народом народу украинскому, а незаконное действие властных структур СССР, РСФСР и УССР. Это был барственный жест партийного самодержца за счет интересов российского народа. Это была не передача, а принудительное отделение Крымской области от России.
§ 6. Право было нарушено, но два братских народа — русский и украинский — продолжали дружить в рамках Союза ССР (60-80 годы)
В связи с продлением срока аренды Черноморским флотом части территории Крыма на 25 лет возникают вопросы: если в Соглашении о продлении срока аренды говорится о том, что в аренду сдается «украинская территория», означает ли это, что многолетняя упорная и справедливая борьба населения Крыма и Севастополя за восстановление их российских статусов должна быть приостановлена на 25 лет или вообще прекращена?
В этой связи проблемы Крыма и Севастополя должны решаться Украиной и Россией в органической связи и рассматриваться ими как региональная проблема. Оба государства в состоянии самостоятельно разобраться между собой с крымскими делами в интересах сохранения общей истории, государственности, общих целей и общей судьбы. Вовлечение в этот процесс других государств, заинтересованных, как правило, в том, чтобы испортить российско-украинские отношения — не конструктивно.
По правовому статусу Севастополя опубликовано много работ, в которых доказывается, что юридически город никогда не утрачивал российского статуса. Тем не менее находятся и те, кто утверждает, что не следует ворошить прошлое, и стремление восстановить положение, существовавшее до 1954 года, чревато обострением конфликтов между Россией и Украиной. Наиболее осторожные советуют избегать «территориальных претензий» к Украине, не ущемлять ее национальных интересов. При этом не всегда вспоминают о национальных интересах России, о нарушении ее территориальной целостности. Умалчивают и о тех, кто проводил и проводит политику уступок и компромиссов в отношениях с Украиной, порождая все более запутанные правовые тупики. Здесь много еще темного и непонятного. Многие архивы все еще закрыты для изучения.
Не случайно, видимо, в научных публикациях наблюдается различная оценка событий вокруг Севастополя. Руководители властных структур редко озвучивают политику государства по проблемам Севастополя.
В соответствии с Морской Доктриной Российской Федерации, утвержденной в 2001 году Президентом России В.В. Путиным, защита территории Российской Федерации с морских направлений, ее суверенитета на внутренние морские воды, включая регион Черного моря, «относится к категории высших государственных приоритетов»{43}. При этом в Морской Доктрине ставилась задача сохранить базирование Черноморского флота в Севастополе на длительную перспективу. По итогам Совещания по военно-дипломатическим вопросам Азово-Черноморского региона 17 сентября 2003 года В.В. Путин подчеркнул, что это зона стратегических интересов России, которая обеспечивает прямой выход России к важнейшим глобальным транспортным маршрутам, в том числе энергетическим.
С целью укрепления позиций Российской Федерации в регионе было принято решение о создании дополнительно пункта базирования Черноморского флота в Новороссийске. В то же время подчеркивалось, что решение о развитии системы базирования Черноморского флота на Кавказском побережье России «не значит, что мы будем оставлять нашу Основную базу в Севастополе»{44}. Достижение компромиссных политико-правовых «развязок» по проблемам Крымской области, Севастополя и Черноморского флота приобретает в этой связи особую актуальность.
