С целью укрепления позиций Российской Федерации в регионе было принято решение о создании дополнительно пункта базирования Черноморского флота в Новороссийске. В то же время подчеркивалось, что решение о развитии системы базирования Черноморского флота на Кавказском побережье России «не значит, что мы будем оставлять нашу Основную базу в Севастополе»{44}. Достижение компромиссных политико-правовых «развязок» по проблемам Крымской области, Севастополя и Черноморского флота приобретает в этой связи особую актуальность.
Историко-правовые аспекты правового статуса Севастополя хорошо изучены. Без исторического подхода к рассмотрению этого статуса не обходится ни одна статья. Однако во многих публикациях проблемы правового статуса Севастополя рассматриваются отдельно от проблем правового статуса Крыма. Уже говорилось, что с нашей точки зрения Севастополь является частью Крымской области и нельзя рассматривать вопросы статуса Севастополя в отрыве от вопросов статуса Крымской области. Это не исключает особенностей правового статуса Севастополя, о чем и будет говориться в этом параграфе.
Крым стал частью территории России в конце XVIII века на основе Кучюк-Кайнарджийского мирного договора 1774 г., по которому Крым становился независимым от Турции. 8 апреля 1783 г. Екатериной II был подписан Манифест о присоединении Крыма и Кубани к России. После присяги крымско-татарских беев на верность России в 1783 году Крым был объявлен присоединенным к России и стал неотъемлемой частью русского государства. Неотъемлемой частью русского государства и Крыма стал город Севастополь. Он возник и был построен как база российского Черноморского флота, что определило особый статус Севастополя в рамках территории
Таврической губернии, а затем и Крымской области. Управление городом осуществлялось военным генерал-губернатором, который по должности являлся командующим Черноморским флотом. Город Севастополь представлял собой особый административный округ, управление которым осуществляла военно-морская администрация, назначаемая непосредственно из Санкт-Петербурга.
После образования СССР и РСФСР Крым и Севастополь всегда находились в ведении РСФСР. Крымская область и город были всегда составными частями государственного и административно-территориального устройства СССР и РСФСР. Односторонние акты Украины об объявлении г. Севастополя городом республиканского значения (1968 г. и 1991 г.) не имеют никакой правовой силы ввиду их противоречия Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года, принципам и нормам международного права.
Россия является преемником СССР в отношении Крымской области, права на владение, пользование и распоряжение портом военно-морской базы Севастополя, что и признается нормами международного права. Неоднократное подтверждение этого права Россией не означает, что она предъявляет к Украине территориальные претензии на Крым и Севастополь. Права России на Крым и Севастополь ясно определены многочисленными международными договорами и соглашениями.
Роль и значение Севастополя проявились в годы Великой Отечественной войны. 10 мая 1944 года Верховный главнокомандующий И.В. Сталин объявил приказом, что «наши войска овладели крепостью и важнейшей военно-морской базой на Черном море — городом Севастополь»{45}. Впервые на высшем уровне власти было официально подтверждено назначение города Севастополя как Главной военной базы на Черном море (город-база).
Данное стратегически важное положение, исключающее разделение Севастополя отдельно на город и на военно-морскую базу, стало в дальнейшем основой всех планов восстановления и развития Севастополя. 5 июня 1945 года Комитет по делам архитектуры при СНК СССР при определении принципов планировки города зафиксировал, что Севастополь является военно-морским портом, главной базой Черноморского флота, морской и сухопутной крепостью, закрытым городом, что стало отправным моментом в проекте восстановления города{46}.
30 апреля 1946 года Совет Министров РСФСР утвердил генеральный план города Севастополя. План был разработан архитектурно-проектной мастерской Министерства Вооруженных Сил СССР. В постановлении правительства говорилось, что город Севастополь восстанавливается как главная военно-морская база Черноморского флота (закрытый город). В генплане подробно были расписаны размеры увеличения территории города, реконструкция улиц, площадей, набережных; озеленение; этажность застройки; размещение промышленных предприятий, в том числе обслуживающих флот, развитие межгородского и внутригородского транспорта, благоустройство и инженерное оборудование. Было предусмотрено создание санаторной зоны для горожан, сохранение Херсонесского заповедника. Финансирование этих работ происходило по специальному бюджету, не имевшему отношения к бюджету Крымской области.
Масштабы предстоящих работ были настолько велики, что возможность их реализации зависела от личного участия высшего руководства СССР. Геополитический подход к решению проблем Севастополя кардинально отличается своим прогнозным видением важности решения этих проблем для будущего развития России и Украины от прикладного, приземленного мышления Хрущева, разглядевшего в 200-х километрах от Севастополя только то, что «вянет капуста». Надо отдать должное украинским политикам: задолго до 1990 года (и вплоть до сегодняшних дней) они прекрасно оценили стратегическое значение Крыма и Севастополя и всю свою политику строили (и продолжают строить) исходя из амбициозной цели — превратить Украину в господствующий центр Черноморского бассейна.
К концу 40-х годов становилось очевидным, что СССР не удается добиться от Турции уступок в вопросе о свободном проходе кораблей Военно-Морского флота через проливы. Обещания на эту тему, данные лидерами стран антигитлеровской коалиции в ходе войны, обернулись их противодействием в послевоенный период. Отношения между СССР и Турцией во второй половине 40-х годов осложнились, причем последняя рассчитывала на поддержку США. В 1952 г. Турция вступила в НАТО.
В данной ситуации советское руководство стремилось как можно быстрее восстановить военно-морской потенциал на Черном море, что было невозможно без Севастополя как Главной базы Черноморского флота. В 1947 году И.В. Сталин и председатель Госплана СССР Вознесенский посетили Севастополь, следствием чего явилось Постановление Совета Министров СССР № 4035-1619 сс (совершенно секретно) от 25 октября 1947 года «О восстановлении города и Главной базы Черноморского флота — Севастополь» (объявлен приказом Главкома ВМС СССР 27 ноября 1947 года, № 158) за подписью И.В. Сталина. Отметим, что понятия «город» и «Главная база Черноморского флота — Севастополь» в указанном Постановлении правительства даются раздельно, а не как единое целое (город-база).
Соотношение этих понятий имеет для юриста принципиальное значение, поэтому важно как можно точнее и полнее воспроизвести тексты последующих нормативных актов, относящихся к правовому статусу Севастополя.
1. В Постановлении Совета Министров СССР от 25 октября 1948 года № 403 «О мероприятиях по ускорению восстановления Севастополя» говорилось: Совет Министров СССР отмечает, что восстановление города Севастополя как главной военно-морской базы Черноморского флота осуществляется крайне медленно. При существующих темпах восстановление города и военно-морской базы может быть закончено не ранее, чем через 10-15 лет, что является совершенно недопустимым.
Совет Министров СССР считает неотложной государственной задачей всемерное ускорение восстановления Севастополя как первоклассной военно-морской крепости и постановляет:
1. Закончить восстановление Севастополя и главной военно-морской базы Черноморского флота в течение ближайших 3-4 лет.
2. Выделить для восстановления Севастополя на 1949-1952 гг. 1523 млн. рублей капиталовложений, в том числе:
а) на восстановление города (жилого фонда, культурных учреждений, объектов здравоохранения и коммунального хозяйства) — 414 млн. рублей;
б) на восстановление военно-морской базы — 700 млн. рублей, в том числе на строительство жилых домов, казарм, служебных и культурно-бытовых учреждений — 200 млн. рублей;
в) на восстановление промышленных предприятий и транспорта — 409 млн. рублей.
Предложить Госплану СССР, начиная с 1949 года, выделять целевым назначением капиталовложения для восстановления Севастополя.
3. Возложить выполнение строительно-монтажных работ на Управление по восстановлению г. Севастополя при Сове те Министров РСФСР…
57. Выделить г. Севастополь в число городов республиканского подчинения.
58. В целях обеспечения выполнения задач по быстрейшему восстановлению г. Севастополя создать при Совете Министров СССР Управление по восстановлению Севастополя.
