Рис. 1. Нормированный к значениям в 1992 г. объем грузоперевозок различными видами транспорта (1 – трубопроводный, 3 – железнодорожный, 4 – воздушный, 5 – внутренний водный, 6 – автомобильный, 7 – морской; 2 – ВВП), группа «А» – централизованные и государственно-регулируемые виды транспорта, группа «Б» – либерализованные виды транспорта
Государственное регулирование в сфере естественных монополий осуществляется рядом федеральных органов исполнительной власти. Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению цен и тарифов и осуществлению контроля по вопросам, связанным с их определением и применением в сферах деятельности субъектов естественных монополий[7].
А Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий[8].
Государственное регулирование в сфере естественных монополий осуществляется посредством ценового регулирования, осуществляемого через определение (установление) цен (тарифов) или их предельного уровня, определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установления минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии.
Несовершенство государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий наиболее остро проявляется в сфере ценообразования, где имеют место недостатки системы тарифообразования, отсутствие механизма межотраслевого управления рентабельностью, неэффективность инструментов пресечения нелегальных сговоров участников рынка в целях завышения цен, отсутствие ясных и научно обоснованных методик регулирования цен на продукцию естественных монополий.
Основными задачами государственного регулирования тарифов естественных монополий должны быть:
– обеспечение баланса интересов потребителей (в виде доступных цен) и регулируемых предприятий (в виде финансовых результатов, привлекательных для кредиторов и инвесторов и требуемых для развития);
– регулирование тарифообразования на основе принципа управления рентабельностью;
– стимулирование предприятий отраслей естественных монополий к сокращению издержек и излишней занятости, улучшению качества обслуживания, повышению эффективности инвестиций и т. д.;
– управление развитием экономики в регионах.
С помощью тарифов электрической и тепловой энергии могут решаться региональные проблемы, а именно: выравнивание или дифференциация тарифов по субъектам Российской Федерации с целью обеспечения равномерного их развития, стабилизация экономического положения энергообъектов при заблаговременно незапланированном снижении спроса на энергию, стимулирование увеличения или снижения спроса на энергию отдельных потребителей и, соответственно, регулирование экономической активности данных субъектов[9].
Если влияние естественных монополий на национальную экономику по линии «естественные монополии (поставщики услуг) – отрасли экономики (потребители)» достаточно широко дискутируется, то влияние по линии «отрасли экономики (поставщики товаров и услуг для естественных монополий) – естественные монополии (потребители)» остается в тени. И хотя это влияние в масштабах страны невелико, но в рамках отдельных отраслей (транспортное, энергетическое машиностроение) оно колоссально. В данном случае в рамках национальной экономики формируется смежный естественно-монопольному промышленный сегмент, ориентированный на единственного крупного потребителя.
Риски ориентации на рынок в виде единственного покупателя обусловлены фактором «монопольного спроса» и фактором «ценового диктата монополии». Ориентированность на монопольного потребителя (монопсонию), занимающего в экономике страны системообразующее положение, ставит смежные отрасли в зависимость от развития естественно-монопольного сектора.
Фактор «монопольного спроса» наиболее ярко иллюстрируется при сравнении развития рынков средств для железнодорожного транспорта с единственным покупателем ОАО «РЖД» и газовой отрасли с доминирующим положением ОАО «Газпром». Одна из основных проблем производителей продукции транспортного машиностроения определяется институциональной структурой отрасли: речь идет о наличии одного крупнейшего заказчика в области практически всей линейки подвижного состава. Исключение составляют лишь грузовые вагоны.
В этой связи отсутствие долгосрочных заказов на поставку продукции, в которых были бы четко специфицированы технические характеристики продукции и механизмы формирования цен, приводит к невозможности планирования производственного процесса для предприятий отрасли, что затормаживает технический прогресс и усугубляет существующие проблемы предприятий.
Многие заводы частично перепрофилировались на выпуск более востребованной продукции. Только к 2000-м гг. объемы заказов МПС России, а позже и ОАО «РЖД», стали увеличиваться, но в этот момент производственные мощности заводов уже существенно снизились – до 30–40 % от уровня советского периода. Устаревшее физически и морально оборудование и существенно сократившийся кадровый потенциал привели к тому, что заводы не могли покрыть всю потребность ОАО «РЖД» в качественно ином подвижном составе. В условиях же финансово-экономического кризиса вагоностроительные заводы непосредственно зависят от контрактов, заключенных с ОАО «РЖД». Все это происходит в условиях снижения уровня грузовых перевозок и уменьшения инвестиционной программы ОАО «РЖД», а значит, и уменьшения заказов для вагоностроительных заводов.
Снижение спроса на рынке нефтегазового оборудования в 1990-е гг. было значительно меньше, что связано с лучшим состоянием экспортно ориентированного нефтегазового комплекса России. Безусловно, в 1990-е гг. был спад в развитии этого сектора, как и во всей российской экономике. Переломным моментом в конце 1990-х гг. стал результат программы конверсии, в соответствии с которой около 200 машиностроительных предприятий военно-промышленного, аэрокосмического и атомного комплексов были полностью или частично переориентированы на выпуск нефтегазовой техники. Привлечение этих передовых предприятий положительно сказалось и на заводах традиционного нефтегазового машиностроения. Сегодня можно констатировать, что потребности нефтегазового комплекса России в оборудовании удовлетворяются отечественными производителями примерно на 80 %. Таким образом, фактор спроса не имел здесь такого значения, как в случае с ОАО «РЖД» и РАО «ЕЭС»[10].
Вследствие необходимости поддержания естественными монополиями инфраструктуры в рабочем состоянии некоторые виды продукции закупались постоянно, поэтому кризис в меньшей степени коснулся производителей этих видов продукции – например, производства труб и железнодорожных рельсов. Когда спрос на рынке оборудования и подвижного состава для естественных монополий восстановился, усилилось влияние факторов ценового характера. Факторы «ценового диктата» присутствуют на рынках всех российских монополий, рынки закупок естественных монополий не вполне конкурентные. Большинство заводов в России являются монопольными производителями определенных видов продукции, что связано с давним эффектом плановой экономики. Но даже в ситуации, когда монопольный поставщик поставляет продукцию монопольному потребителю, сохраняется ценовая дискриминация поставщика. Монополии могут пару месяцев подумать о предложенной поставщиком цене, но промышленные производители не могут останавливать производственный процесс и вынуждены соглашаться на условия покупателя. В условиях сдержанной тарифной политики естественно-монопольный сектор работает с низкой рентабельностью. Дефицит финансовых средств создает порочную практику трансляции низкой рентабельности естественномонопольного сектора на рентабельность поставщиков.
Проблемой является и так называемый тарифный насос, который перекачивает рентабельность железнодорожной монополии в рентабельность энергетической монополии и основных грузовладельцев. Государство не принимает во внимание тот факт, что рентабельность указанных субъектов (нефтяников, угольщиков, лесников, металлургов) превосходит рентабельность ОАО «РЖД» в десятки раз, что явно стратегически ошибочно. Как будто кто-то по умолчанию решил, что развитие транспорта – задача менее важная для страны, чем сверхдоходность сырьевых и низкопередельных отраслей. Разумеется, государственная политика в этой сфере требует коррекции[11].
