Обилие правительственных агентов, при дружном взаимодействии всех их и при строгом контроле центральной власти, служит, конечно, весьма действительным средством для энергического проведения мероприятий правительства. Но такое же самое изобилие агентов, при недостаточно строго определенной компетенции каждого из них, приводит неизбежно к взаимным столкновениям, противодействию или полному бездействию власти, что в свою очередь порождает необходимость в новом увеличении личного состава и в еще большей централизации, при столь же мизерных результатах. Кроме того, непомерное увеличение личного состава всевозможных полиций, обременяя государственную казну непосильным расходом, препятствует правительству установить сколько-нибудь достаточное содержание для огромной армии низшего служебного персонала, и, ухудшая неизбежно качество его, делает столь необходимый в данном случае контроль совершенно иллюзорным. Между тем, активное участие общества в заботах правительства о государственной безопасности представляется бесспорно одним из самых надежных средств для достижения цели. При правильном течении государственной жизни оно имеет всегда самое благотворное воспитательное значение для общества, а в эпохи кризисов оказывает неоценимые услуги правительству. Тогда как требование этого содействия, обращенное ко всем классам общества только в виде крайней, чрезвычайной меры, а к низшим классам – в виде постоянной и притом безвозмездной натуральной повинности, разумеется, может дать только весьма скудные или даже сомнительные результаты.
Исключительные обстоятельства требуют, без сомнения, и мер исключительных. Учащенные государственные преступления, принявшие в позднейшее время как бы стихийный характер, заставили в Западной Европе обратить особое внимание на сыскную полицию. Вполне заслуженной известностью пользуется в этом отношении английская сыскная полиция, успешная деятельность которой в значительной степени обусловливается ее популярностью. В глазах общества она отнюдь не имеет одиозного характера, так как ей не присвоена судебная власть, предоставленная же ей принудительная власть обставлена всеми необходимыми гарантиями для правильного пользования ею, причем от возможных со стороны этой полиции промахов общество вполне обеспечено правильным судебным процессом. У нас же есть тайная политическая полиция, не обладающая преимуществами хорошей сыскной полиции и притом осужденная действовать среди таких препятствий, от которых правильно организованная сыскная полиция может быть совершенно свободна. Среди этих препятствий первенствующее место принадлежит той карательной власти, которою облечена тайная полиция и которая не только не содействует предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, но является весьма существенной помехой, так как вселяет в гражданах тревогу и лишает полицейскую деятельность того общественного сочувствия и той общественной поддержки, без которых, в сущности, полиция бессильна сколько-нибудь полно удовлетворять своему назначению.
Все вышесказанное не оставляет, кажется, никакого сомнения в том, что судьбы реформ прошлого царствования были теснейшим образом связаны с ходом преобразования полиции, а потому все ошибки в новой организации полиции не могли не отразиться более или менее отрицательно на ход реформ и на достигнутых ими результатах. Задача нашего исследования и заключается именно в том, чтобы научно обосновать это положение и указать на эти ошибки, с устранением которых реформы прошлого царствования неизбежно дадут более положительные результаты.
Отдел I. Записки, мнения, предложения, проекты и высочайше утвержденные положения, касавшиеся реформы полиции
Прошлое царствование застало русскую полицию в крайне неудовлетворительном состоянии, что, ввиду обширной судебной власти, предоставленной ей, не могло не отражаться весьма пагубно на течении дел не только собственно полицейских, но и судебных, причем судоустройство и судопроизводство, в свою очередь, не удовлетворяли основным условиям для правильного отправления правосудия. Явление это не могло ускользнуть от внимания высшего правительства, воодушевленного гуманными и прогрессивными целями. Встрепенувшееся общество также перестало быть безучастным созерцателем тех прискорбных явлений в общественной жизни, которые были прямым порождением жалкой полиции. Сама полиция как бы утратила чувство собственного достоинства в сознании своей негодности. Название «полицейский» было бранным словом.
В сравнительно короткий промежуток времени появляется значительное число общих и частных проектов и предложений новой организации полиции, разработанных разными канцеляриями и комиссиями, а также и отдельными лицами[2]. По воле Государя учреждена была особая комиссия для разработки проектов преобразования губернских и уездных учреждений; в состав этой комиссии вошли лучшие представители бюрократии того времени. Наконец, самою законодательною властью преподаны были в 1858 и 1859 гг. основные начала реформы полиции, приступая к этому делу снизу, с уезда[3].
Какие же пожелания, стремления и реформенные политико-административные программы выражались во всех этих многочисленных записках, предложениях и проектах, стремившихся оживить, упорядочить и облагородить русскую полицию?
В апреле месяце 1858 г. представлена была записка об устройстве сельского, уездного и губернского управлений. Сельское управление предполагалось составить из:
1) мирского схода большого, собирающегося несколько раз в году, причем решения его по некоторым предметам должны были поступать на утверждение вотчинного начальства;
2) мирского схода малого – для решения маловажных дел;
3) сельского старосты, ведающего сельскую полицию и подчиненного вотчинному начальству;
4) вотчинного начальника в лице помещика или управляющего;
5) станового суда.
В этой же записке указано было на необходимость учреждения в уездах должности следственных приставов. Псковский губернатор писал в 1859 г., что с предполагаемым образованием уездного управления, при достаточном обеспечении всех полицейских чиновников и служителей, полиция, не сомнения, будет постепенно идти вперед и в нравственном, и в служебном отношении; но бесспорно также и то, что при всем том нельзя оставить ее без надлежащего руководства и надзора, а потому «губернатору следует дать для этой цели особых чиновников по особым поручениям». Могилевский губернатор находил существенный недостаток в раздроблении обязанностей внутренней стражи (так называл он всю полицию) между тремя ведомствами (т. е. сельской полицией, уездной и жандармерией), вследствие чего нет единства в распоряжениях, происходят столкновения между отдельными лицами и учреждениями и, наконец, совершается «излишняя трата средств и труда чрез употребление для одной и той же цели нескольких лиц, вместо одного». Министр внутренних дел полагал, что главнейшее достоинство благоустроенной полиции заключается в быстроте распоряжений и быстроте исполнения приказаний непосредственного начальства, а потому коллегиальное начало неуместно в применении к полицейскому управлению[4]. Министры юстиции и внутренних дел составили предложение о необходимости изъять из ведения губернских правлений наблюдение за ходом арестантских дел. Во многих проектах сделано было указание на ничтожность тех средств, которые предоставлены полиции, сравнительно с разнородностью круга ее деятельности и множеством предметов ее ведомства; равно как обращалось внимание правительства на положение сословных депутатов в строе полиции, которое, представляясь «совершенно ничтожным», вызывает только излишний расход по содержанию их. Относительно полицейских обязанностей и полицейской власти, предоставленных некоторым сословным управлениям, высказывалось мнение, что «следовало бы, в видах единства полицейских мер и действий, все такие обязанности в отношении особых сословий предоставить исключительно общей полиции, подчинив ей в этом отношении помянутые органы. Что же касается особых полиций, каковы горная, карантинная, дворцовая, военная, морская, духовная, судоходная, торговая и железнодорожная, – если такие управления имеют в исключительном своем заведывании определенную территорию (карантин, лагерь, крепость, порт, монастырь и т. п.) и свою особую полицию, учрежденную силою особых узаконений, на равных правах с общей полицией, – то, конечно, в таких местах общая полицейская власть не может вмешиваться во внутренние распоряжения и полицейские меры тех управлений; но на практике часто бывают случаи, что какое-нибудь особое управление, не имея ни своей особой полиции, ни изъятия по закону из подчинения общей полиции, считает между тем свое помещение чем-то вроде древних убежищ. Так, например, министерство путей сообщения, ссылаясь на то, что в положении о железных дорогах сказано, что местные приставники и распорядители по железным дорогам должны извещать начальников и офицеров полицейских управлений о всяком важном, в полицейском отношении, происшествии на пути или станции и оказывать по требованию жандармских чинов законное им содействие, – выводит из этого безусловное заключение, что и дознания об этих происшествиях должны производиться офицерами полицейских управлений железных дорог. Все это неверно, ибо полиция должна знать обо всем, а в особенности о важных происшествиях, и знание это полиции не может быть только пассивным; в противном случае, допуская что-либо подобное для железных дорог, надлежало бы также допустить это и для сообщений почтовых, пароходных и т. п. Таким образом общая полиция потеряла бы всякое значение власти, охраняющей общественный порядок и благочиние. Предоставить же это участие исключительно полицейско-административному управлению железных дорог, значило бы сделать администрацию последних как бы судьею в своем собственном деле, вследствие чего интересы частных лиц не были бы достаточно гарантированы. Вообще в этом отношении нужно принять за принцип, что при охранении общественного порядка и безопасности полиция не может и не должна быть стесняема никакими изъятиями и привилегиями; одно изъятие неизбежно, это – дела иностранных посольств и лиц». Указывалось еще на ненормальное положение исправников и становых, которые представляют собою начальство без правильно организованной исполнительной силы; – на необходимость усилить власть полиции и дать ей надлежащий простор и самостоятельность, при возможно более точном определении порядка ее действия, дабы сделать эту усиленную власть законной и чуждой произвола; – на бесполезность особых присутствий, под названием временных отделений; – на необходимость учреждения конных полицейских команд; – и вообще на другие недостатки или пробелы в законодательстве, определяющем организацию полиции, предметы ее ведомства и пределы власти.
