Относительно пределов власти полиции некоторые проекты требовали более точного определения их, объясняя недостатки законодательства в этом отношении, с одной стороны, чрезвычайною разнородностью дел полиции, с другой – условиями, при которых определялись обязанности полиции и дела, вошедшие в круг ее действия. «Из всех обязанностей полиции, – говорится в одном проекте, – самая существенная есть охранение общественного порядка, благочиния и безопасности мерами предупреждения и пресечения законопротивных действий, и в этих делах полиция является установлением вполне самостоятельным, действующим по собственному своему усмотрению, независимо от посторонних требований; власть ее исходит непосредственно от ее законных прав и ограничивается только пределами, в существующих узаконениях указанными». Поэтому необходимо рядом общих, но точных и определительных правил указать полиции на границы ее деятельности, причем правила эти по необходимости должны иметь преимущественно отрицательный характер, т. е. должно означить те пределы, за которыми действия полиции становятся произвольными и стеснительными для граждан. Между тем, совершенно устаревший устав о предупреждении и пресечении преступлений и другие узаконения решительно не удовлетворяют этому требованию, вследствие чего является необходимым, «по пересмотре этого устава, начертав проект общего полицейского устава, применив в нем правила о порядке действий полиции ко всякому ее учреждению, равно как и к уставам других ведомств, дабы, таким образом, чины полиции имели общую, так сказать, настольную книгу законов об их обязанностях».
Почти всеми составителями проектов или предложений указывалось на необходимость отнять у полиции судебную власть, причем министры юстиции и внутренних дел полагали, однако, необходимость допустить некоторые отступления от этого правила. Считалось также совершенно ненормальным освобождение полиции от подчинения судебному ведомству, а губернских чиновников – от ответственности перед судом по непосредственной жалобе частных лиц, потерпевших убытки вследствие их неправильных действий, так как «это ведет не к усилению полиции, а открывает только широкий простор к безнаказанному произволу, который не может быть терпим ни в каком благоустроенном государстве».
Но во всех этих проектах, предложениях, представлениях и т. п., несомненно, особенное внимание посвящено было вопросу о наилучшем личном составе нижних полицейских служителей как в городской[5], так и в уездной полициях. Комплектование городских полицейских команд и порядок назначения сотских, при определении правильного соотношения между органами уездной и сельской полиции, были теми скромными вопросами, которые наиболее приковали к себе внимание общества.
Относительно городских полицейских команд указывалось на то, что «первоначальный порядок учреждения нижних полицейских служителей в городах мало разнился от порядка учреждения нижних чинов земской полиции. Необходимое для городской полиции число служителей назначалось от городов по наряду, в виде общественной повинности. Служители брались из низшего городского сословия – из мещан; прочие сословия участвовали в исполнении этой повинности денежными взносами. От этого во многих городах и доселе нижние служители городской полиции сохранили обычное название. Мало-помалу во многих местах наряд служителей в наем. В некоторых городах вместо назначенных по наряду или наемных служителей сформированы были, на основании особых частных распоряжений, полицейские команды из нижних военных чинов. Так было до 19 июня 1853 г., когда полицейских и пожарных служителей начали замещать нижними чинами 2-го разряда. После этого распоряжения только в уездах Костромской губ. и еще в 6-ти небольших уездных городах разных губерний полицейская служба осталась повинностью; в некоторых же местах по-прежнему служили по найму. Опыт, однако, не оправдал ожидаемой пользы от полицейских служителей из военных нижних чинов – обнаружились важные неудобства. Бульшая часть нижних чинов оказалась малоспособной к полицейской службе и, кроме того, весьма неблагонадежной по своей нравственности. В полицейские команды, судя по отзывам полицейских начальников и губернаторов, назначались или люди нездоровые, с физическими недостатками, препятствовавшими отправлению службы, или люди порочные и оказавшиеся на деле неблагонадежными к исполнению обязанностей военной службы. Часто назначали евреев, пока в 1857 г. это не было воспрещено, равно как назначение штрафованных. «Чрез это сформированные военные полицейские команды, вместо содействия порядку и безопасности, во многих местах были причиной усиления преступлений и нарушения безопасности лиц и имуществ. Не раз начальники губерний свидетельствовали, что увеличение кражи и грабежей в городах было последствием сформирования военных полицейских команд. Так, например, в 1857 г. нижегородский губернатор доносил, что нижние полицейские чины, состоя в значительной части из евреев, преступными действиями своими поселили страх и смятение в жителях города. Вместе со сформированием полицейских команд из военных чинов, перемена неблагонадежных и замещение их другими сделались почти невозможными; для этого должно было начинать всякий раз продолжительную переписку с военным ведомством, которое, естественно, затруднялось исполнять подобные требования и нередко отказывало в удовлетворении оных. Двойственная зависимость полицейских служителей, которые в некоторых отношениях оставались подведомственными и военному начальству, имеет тоже свои неудобства, ибо влечет к столкновениям власти и пререканиям между военными и гражданскими начальниками». Могилевский губернатор Беклемишев писал по этому же поводу, что причину неудовлетворительного состояния полиции нужно искать не в недостатке числа исполнительных членов, а в способе заведывания ими и в порядке пополнения подлежащих команд. «Министерству внутренних дел, – говорит он, – правительство дает, в качестве исполнительных чинов, да и то только для городских полиций, одно лишь отребье армии, а затем, для исполнения всех распоряжений полиции, для охраны порядка и спокойствия между 60 миллионами жителей, тому же министерству предоставлено отребье всего населения, назначаемое на то обществами под именем сотских и десятских».
Министр внутренних дел находил, что низшие служители уездной полиции заслуживают в вопросе об улучшении полиции наибольшего внимания. «Из деления уездов на станы, – говорил он, – нельзя не видеть, что границы станов, по числу жителей и пространству, велики; немногие уезды имеют по 4 стана, бульшая же часть 2 и 3, так что, в общем среднем выводе, не приходится и по 3 стана на уезд. Огромное пространство станов представляет физически непреодолимое препятствие для успеха действий одного человека, т. е. станового пристава, который не имеет при себе ни помощника, ни штатной канцелярии, ни рассыльных в достаточном числе[6]. При таких недостаточных средствах становых управлений, главнейшее наблюдение за сохранением благочиния, общего спокойствия, безопасности и порядка в уезде лежит на обязанности избранных обывателями сотских и десятских». «Хотя закон требует, чтобы в эти должности избирались лучшие люди, но цель эта оказывается по опыту совершенно недостижимой. Причина этому заключается как в самом способе избрания, так и в трудности и хлопотливости обязанностей, ничем не вознаграждаемых, а между тем отвлекающих крестьян от их домашнего хозяйства и промышленности. Поэтому наиболее благонадежные люди избегают этих должностей и они достаются, преимущественно, лицам, мало способным и мало заслуживающим доверия, или же возлагаются на людей, которые принимают эти должности против их желания и избираются в них для того только, чтобы было кем отбыть тягостную общественную повинность»[7]. «В некоторых местностях, по укоренившемуся обычаю, недозволенному, впрочем, законом, выбранные в должности сотские и десятские передают свои обязанности к исполнению другим лицам, по особому с ними условию и с дозволения полицейских чиновников. Само собою разумеется, что во всех этих случаях способность и добросовестность отправляющих должностные обязанности лиц и приносимая ими польза подвержены большому сомнению». По закону, сотский и десятский не только полицейские служители, но и лица начальствующие, уполномочиваемые действовать, во многих случаях, самостоятельно; вообще же на них возлагается такой служебный труд, который едва ли по силам даже лучшим людям из сельских обывателей, между тем как на самом деле на эти должности попадают люди неграмотные, недостаточно развитые для понимания весьма разнообразных полицейских обязанностей, от умелого и добросовестного исполнения которых зависят в изначальной степени благоустройство и безопасность. Относительно применения выборного начала к замещению должности сотских многие составители проектов находили, что выборами, без сомнения, достигается весьма полно одна из сторон учреждения: сохраняется прямое влияние на эту должность местных обывателей. Но, с другой стороны, почти совершенно теряется влияние полицейской власти, «которая, однако, имеет важный интерес в назначении сотских, как ее непосредственных исполнителей и орудий». Кроме того, выбор сотских имеет и частные практические неудобства. Первое затруднение заключается в организации избирательных собраний сотских участков, необходимой ввиду предполагаемого сообщения одинаковых прав управления всем сельским сословиям[8]. Во-вторых, нередкое соединение в сотни многих селений разных ведомств, имеющих между собою мало общих отношений и интересов, не представляет достаточного ручательства в правильности и сознательности выбора. В-третьих, выбор имеет необходимым условием срочность должности, вследствие чего нельзя установить для сотских такие служебные преимущества, которые, имея большое значение для привлечения достойных людей, могут быть, однако, назначаемы только за довольно продолжительную службу. В-четвертых, едва сотские и десятские ознакомятся со своими обязанностями и едва привыкнут к службе, как должны уступить свои места другим; эти, в свою очередь, сменяются новыми и таким образом места сотских и десятских занимаются людьми малоопытными. Наконец, в-пятых, выборная служба ставит избираемых более или менее в зависимость от избирателей, причем выбор не всегда дает людей полезных и благонадежных. Назначение же сотских полицейским начальством не имеет ни одного из вышеобъясненных неудобств, но так как назначение сотского начальством уничтожает всякое местно влияние на сотского, то неудобство это устранимо определением сотского из оседлых жителей сотни или, по крайней мере, уезда. По мнению же министра внутренних дел следовало бы предоставить начальнику уездной полиции определять как сотских, так и десятских по найму, из военных отставных или бессрочно отпускных унтер-офицеров и нижних чинов, грамотных, честных, трезвого поведения. Обращалось внимание правительства также и на то, что, несмотря на стремление закона поставить сотских и десятских в исключительное подчинение полиции, разделение сельских сословий на различные ведомства и подчинение их особым управлениям, независимым от полиции, препятствует достижению этой цели, ставя сотских в зависимость от этих управлений. Поэтому министр внутренних дел полагал желательным поставить сотских и десятских в такое положение, чтобы они могли прямо и непосредственно относиться к сельским обществам по всем делам полицейского ведомства, минуя их особых сельских начальников.
