Однако в настоящее время полноценная нормативно-правовая база деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав создана лишь в трети регионов страны[119]. Это означает, что в тех субъектах Российской Федерации, где нет своих собственных законов, определяющих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, порядок образования комиссий, действующих при органах местного самоуправления, стал пробелом в законодательстве, который неизвестно когда будет восполнен. И, наконец, несовершенство законодательного регулирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав является одной из причин обоснования необходимости учреждения ювенальной юстиции, т.е. специализированных судов по делам несовершеннолетних[120].
Согласно другому мнению, ответственность за решение всех воспитательных и предупредительных проблем конкретной территории (район, город и т.д.) следует возложить на центры социального обслуживания населения при постепенном выводе и переподчинении учреждений предупреждения системы МВД России непосредственно муниципальным органам[121].
Некоторые же специалисты все-таки видят резервы в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, возлагая на них ответственность за организационное руководство субъектами предупреждения на соответствующей территории совместно с отделами по работе с молодежью администраций районов (городов)[122].
Представляется, что на современном этапе именно такая комиссия еще долго может служить центром или ядром организации взаимодействия и координации предупредительной работы с несовершеннолетними, поскольку она является коллегиальным органом, включающим представителей практически всех заинтересованных ведомств, занимающихся вопросами образования, здравоохранения, социальной защиты населения, предупреждения правонарушений несовершеннолетних на территории муниципальных образований, органом, строящим свою работу «при широком участии общественности»[123], «совмещающим в себе одновременно черты государственного органа и общественной организации»[124].
В пользу этой точки зрения говорит то обстоятельство, что цели и задачи разнообразных и многочисленных звеньев системы органов внутренних дел по работе с несовершеннолетними часто не просто не совпадают, но и являются взаимоисключающими, противоречащими друг другу. Разные ведомства стремятся подчеркнуть собственную значимость и важность их функций и полномочий, многие идут дальше и стараются показатель слабые места и недостатки своих «конкурентов».
На фоне такой борьбы за полномочия концентрация их по координации всей системы органов по работе с несовершеннолетними в рамках одного какого-либо ведомства только усугубит ситуацию, сосредоточив всю полноту власти и координационный приоритет в руках одного из ведомств.
Это может негативно отразиться на функционировании всей системы предупреждения в целом. На платформе и базируются доводы сторонников комиссий по делам несовершеннолетних. При этом комиссии видятся сторонникам данной концепции в качестве центра, обеспечивающего координацию и взаимодействие органов исполнительной власти всех уровней.
Рассмотрим взаимодействие отделов по делам несовершеннолетних с уголовно-исполнительными инспекциями Министерства юстиции России. Согласно современным статистическим данным, примерно к 70% несовершеннолетних, привлекаемых к уголовной ответственности, применяется условное осуждение. При этом значительная часть из них совершает новые преступления в течение испытательного срока. В настоящее время сложилась парадоксальная ситуация, поскольку контроль за поведением условно осужденных несовершеннолетних одновременно осуществляют подразделения, относящиеся к министерству юстиции и Министерству внутренних дел.
Не рассматривая общих причин и условий рецидивной преступности, остановимся лишь на положительно зарекомендовавших себя на практике путях предупреждении рецидива. Подразделениям по делам несовершеннолетних горрайлинорганов внутренних дел и уголовно-исполнительным инспекциям территориальных органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции России при планировании мероприятий по организации контроля за поведением осужденных и осуществлении индивидуальной профилактической работы следует предусматривать:
– проведение совместных совещаний-семинаров, оперативных совещаний, занятий в системе служебной подготовки, рейдов и специальных операций, изучения приказов, взаимного обмена информацией о поведении, образе жизни осужденных, примененных к ним мерах воздействия;
– обсуждение вопросов организации предотвращения преступности условно осужденных на оперативных совещаниях территориальных органов уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел;
– на основе анализа динамики правонарушений, совершенных осужденными, готовить руководству территориальных органов уголовно-исполнительной системы, органов внутренних дел, прокуратуры, управления образованием, здравоохранением, социальной защитой населения, опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав совместные информационно-аналитические документы о состоянии работы с условно осужденными. Вносить в указанные органы предложения об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Существенную роль в качественном перевоспитании подростка, совершившего правонарушение, может оказать институт общественных воспитателей, который мы предлагаем ввести на федеральном уровне. Данный институт должен работать в тесном взаимодействии с государственными органами системы превенции правонарушений несовершеннолетних.
Общественным воспитателем несовершеннолетних правонарушителей может быть гражданин Российской Федерации независимо от пола, семейного положения, по своим деловым и моральным качествам способный выполнять обязанности общественного воспитателя, быть наставником, возлагающий добровольно на себя обязанности общественного воспитателя несовершеннолетнего правонарушителя, к которому применены принудительные меры воспитательного воздействия. В качестве общественных воспитателей могут назначаться представители органов государственной власти и органов местного самоуправления, правоохранительных органов, органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, трудовых коллективов и общественных организаций, военнослужащие, педагогические работники.
Методическое руководство работой общественных воспитателей можно осуществлять комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав в конкретном регионе Российской Федерации в тесном взаимодействии с органами внутренних дел.
Общественные воспитатели, активно и добросовестно исполняющие свои обязанности, добившиеся положительных результатов в работе с несовершеннолетними правонарушителями, по представлению комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав или органов внутренних дел могут поощряться органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями по месту их работы или учебы.
Итак, государство взяло на себя обязанность создать условия для полноценного развития личности ребенка, т.е. вырастить его полноценным членом гражданского общества, а также обеспечить его конституционные права на жизнь, охрану здоровья, образование. Это значит, что если ребенок попадает под влияние иных условий, толкающих его к девиантным отклонениям в развитии, Российская Федерация имеет все возможности и ресурсы для использования режима, основанного на применении различных форм превенции антиобщественного поведения лиц, не достигших совершеннолетия. Вопрос заключается только в том, насколько емким является тот арсенал средств и способов, которые использует в этих случаях государство.
Взаимодействие и синхронизированная координация деятельности инспекторов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел с другими субъектами профилактики – необходимое условие комплексного решения проблем предупреждения административных и иных правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав. При этом данная деятельность должна строиться на строгой правовой основе с четкой дифференциацией полномочий, при комплексном планировании совместных мероприятий, основанных на тщательном анализе информации, взаимном информировании друг друга и согласованном выборе соответствующих правовых средств и методов деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
§ 5. Контроль и надзор за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений несовершеннолетних
