§ 5. Контроль и надзор за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений несовершеннолетних
Ключевым фактором, наиболее ярко характеризующим всю деятельность полиции по обеспечению безопасности личности, уважению прав и свобод человека и гражданина, в том числе и по отношению к лицам, не достигшим совершеннолетия, является законность. Она относится к числу сложных политических и юридических явлений и в общественной жизни выступает как важнейший конституционный принцип, как метод государственного руководства обществом и необходимый элемент демократии и правового государства.
Обеспечение законности профессиональной деятельности сотрудников органов внутренних дел органично связано с задачей обеспечения прав человека в правоохранительном сегменте деятельности государства и общества. В настоящее время существует определенный разрыв между юридическими гарантиями законности деятельности органов внутренних дел и фактической реализацией этих гарантий. Фундаментальное значение имеет нормативное закрепление порядка осуществления правоохранительной деятельности полиции, т.е. формально-юридической основы законности, формируемой кадровой и воспитательной работой.
По аргументированным позициям многих ученых-административистов (С.С. Бородин, Л.А. Николаева и др.), анализ законности как доминирующего принципа деятельности органов полиции в целом и деятельности по профилактике правонарушений несовершеннолетних в частности следует проводить, исходя из характера тех отношений, которые складываются при осуществлении внешней административной деятельности по профилактике антиобщественного поведения несовершеннолетних между полицией, подростками и гражданами.
Проблема обеспечения законности и прав граждан в деятельности полиции начинается на стадии определения и нормативного закрепления прав граждан в правоохранительной сфере и требований законности их обеспечения со стороны полиции. Представляется, что в нормативных актах различной юридической силы недостаточно конкретизировано содержание правомочий и обязанностей граждан в сфере соблюдения правил общественного порядка и содержания прав и обязанностей полиции по поддержанию режима законности собственной деятельности[125]. Статья 15 Конституции Российской Федерации обязывает органы государственной власти, должностных лиц и граждан соблюдать законы, а ст. 45 гарантирует государственную защиту прав и свобод граждан. Однако нормативного определения понятия законности пока не существует.
С учетом этого обстоятельства под законностью в деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений несовершеннолетних нами понимается соблюдение, а также единообразное исполнение и применение всего комплекса правовых норм Российской Федерации, иначе говоря, полное соответствие действий сотрудников подразделений органов внутренних дел по делам несовершеннолетних административно-правовым, уголовным, уголовно-процессуальным и иным правовым нормам, в той или иной степени затрагивающим сферу обеспечения прав и законных интересов лиц, не достигших восемнадцатилетия, и деятельность полиции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Законность как принцип касается также актов ведомственного нормотворчества МВД России. Чтобы такие акты считались законными, при их подготовке необходимо соблюдение определенных требований:
– верховенство Конституции и законов Российской Федерации, единство и непротиворечивость системы нормативно-правовых актов в МВД России;
– издание актов уполномоченными органами в рамках их компетенции;
– соблюдение установленного порядка издания и внешней формы актов;
– обязательная государственная регистрация и официальное опубликование нормативно-правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.
Одной из важнейших характеристик, отличающих как полицию в целом, так и подразделения органов внутренних дел, основные задачи которых связаны с профилактикой административных правонарушений и преступлений несовершеннолетних, от других государственных органов, является наличие обширных полномочий в вопросах применения мер принуждения, что бывает сопряжено с ограничением отдельных прав и свобод несовершеннолетних, сужением индивидуальной свободы личности. Только при строгом следовании закону можно констатировать правомерность действий сотрудников полиции. Использование сотрудниками полиции тех или иных методов убеждения и принуждения, и в частности применения специальных мер пресечения, а именно физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, неразрывно связано с требованием законности.
К общепризнанным многими учеными-административистами способам обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел относятся: осуществление контроля; надзор прокуратуры за законностью деятельности полиции; обжалование неправомерных действий сотрудников органов внутренних дел.
Контроль представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц или граждан по проверке фактического положения дел на подконтрольном объекте, соблюдения правил, установленных в определенной сфере деятельности, обнаружению недостатков, их устранению, а также привлечению к ответственности виновных лиц[126]. Контроль может быть общим и специальным, внешним и внутренним, предварительным, текущим и последующим.
В зависимости от органов (должностных лиц), осуществляющих контроль за деятельностью полиции, различают:
1. Государственный контроль, который можно, в свою очередь, подразделить на контроль, проводимый:
– органами законодательной и исполнительной власти;
– судебными органами;
– внутриведомственный контроль, осуществляемый руководителями органов внутренних дел, их организационно-инспекторскими, штабными и другими аппаратами.
2. Общественный контроль[127]. Наиважнейшими организационными формами контроля со стороны представительных и исполнительных органов власти города (района) за работой органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних могут быть:
– обсуждение и согласование с вышестоящими руководителями вопросов по кандидатурам начальников подразделений по делам несовершеннолетних при назначении их на должность;
– отчеты и конструктивные предложения руководителей отделов (отделений) органов внутренних дел по делам несовершеннолетних о состоянии общественного порядка и результатах профилактической деятельности в сегменте профилактики правонарушений несовершеннолетних на заседаниях законодательных и исполнительных органов;
– обсуждение личных докладов руководителей подразделений полиции по делам несовершеннолетних законодательному (представительному) органу, администрации города (района) по вопросам деятельности по предупреждению административных правонарушений и преступлений, совершаемых лицами до достижения восемнадцатилетнего возраста;
– анализ и оценка ежесуточных сводок о динамике общественно опасных деяний несовершеннолетних, поступающих в администрацию из отделов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;
– изучение и рассмотрение администрацией города (района) жалоб и заявлений граждан на неправомерные действия сотрудников подразделений полиции по делам несовершеннолетних и принятие по ним необходимых мер.
Следует подчеркнуть, что огромную роль в контроле за обеспечением законности в органах внутренних дел по делам несовершеннолетних играют такие органы Законодательного Собрания и правительства регионов Российской Федерации, как комитеты по вопросам законности, правопорядка и безопасности. В данном случае широко используется запрос депутата или группы депутатов, который направляется начальнику органа внутренних дел субъекта федерации с целью проверки законности в сегменте соблюдения законных прав лиц, не достигших совершеннолетия.
В целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина Конституцией Российской Федерации установлен не только институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации[128], но и определены полномочия Государственной Думы по назначению на эту должность и освобождение от должности (п. «д» ст. 103). Результаты проверок Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации деятельности органов внутренних дел свидетельствуют о многочисленных нарушениях законности, в том числе по отношению к детям. Как уже было отмечено, в целях наиболее полного контроля в сфере защиты прав детей в 2009 г. Президентом Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Непосредственного подчинения Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации у данного должностного лица нет, следовательно, они должны совместно обеспечивать комплексный контроль за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе контролировать деятельность подразделений полиции по делам несовершеннолетних.
