Тут надобно принять в соображение как самую идею, так и её осуществление. Прилагаясь к жизни, идея сталкивается с разнообразными и изменчивыми потребностями человеческих обществ, которые вызывают развитие той или другой её стороны. Она приходит в соприкосновение и с другими союзами, которые нередко налагают на нее свою печать. Из последнего рода отношений возникают политические формы, в которых собственно государственные начала принимают чуждый им облик и подчиняются началам, господствующим в других союзах. Эти формы можно назвать негосударственными. Так, из подчинения государства патриархальному строю рождается патриархия. Из поглощения его гражданским обществом возникают двоякого рода союзы, основанные на двух коренных формах гражданского права, на собственности и договоре: на первой строится вотчина, на втором – вольная община. Наконец, подчинение государства церкви ведёт к теократии. Все эти союзы, находясь в противоречии с идеей государства, которая составляет руководящее начало в развитии человеческих обществ, имеют преходящее значение.
Но и само развитие идеи государства подвергается видоизменениям, смотря по местным и временным потребностям, которым она отвечает. Полное осуществление идеи в действительной жизни не состоит в исключительном развитии какой-либо одной формы, представляющейся идеалом, а в изложении всей полноты содержания, то есть в осуществлении всех вытекающих из неё форм, которые находят свое приложение, смотря по местным и временным условиям, вызывающим преобладание того или другого начала.
Совокупность этих форм даётся нам самыми основными элементами государственного союза. Эти элементы суть, как мы знаем, власть, закон, свобода и цель, которая и состоит в осуществлении идеи. Со своей стороны, общество, как мы видели, заключает в себе элементы двоякого рода: аристократические и демократические. Первые представляют собой преимущественно начало закона, вторые – начало свободы. В государстве они связываются возвышающейся над ними властью, которая, как представительница государственного единства, является в виде монархии. Наконец, высшая цель, представляющая полное осуществление идеи, состоит в гармоническом соглашении всех элементов в совокупном устройстве в видах общего блага. Отсюда четыре давно известные и всеми признанные формы государственного устройства, или образа правления: монархия, аристократия, демократия и смешанное. Каждая из этих форм имеет своё преобладающее начало, своё устройство и свои способы действия; каждая соответствует известным общественным потребностям или известной ступени развития, чем и оправдывается её существование. Но идеалом, очевидно, может быть только смешанное правление, ибо оно одно заключает в себе всю полноту государственных элементов, а идеал состоит именно в гармоническом сочетании всех элементов. Как недостаток свободы, так и избыток её, ведущий к владычеству массы, не отвечают этому требованию. Та или другая крайность может соответствовать народному характеру или местным и историческим условиям, но она всегда служит признаком недостаточного или одностороннего развития.
Если стремление к идеалу составляет неотъемлемую принадлежность всякого развивающегося общества, то можно положить правилом, что все народы, стоящие на известной ступени развития, должны стремиться к его осуществлению, хотя и в разнообразных формах, приспособленных к местным и временным условиям. Достижение этой цели есть вопрос времени, но именно потому это не есть дело произвола. Гармоническое соглашение всех элементов требует таких общественных условий, которые далеко не всегда встречаются. Единство в государственной жизни предполагает единство в самом обществе, призванном к участию в государственных делах. Где этого нет, там вместо согласия водворяется раздор, и смешанное правление падает, потому что не может держаться. История представляет тому многочисленные примеры.
Раздоры при таком устройстве возникают тем легче, что верховная власть распределена здесь между различными органами. Это распределение связано с разделением власти на отдельные отрасли, вытекающие из самого её назначения. Эти отрасли суть власть законодательная, судебная и правительственная. Первая представляет отношение власти к закону, вторая – к свободе, третья – к государственной цели. Последнюю можем разделить на две: на власть военную и административную, из которых первая имеет в виду безопасность, а вторая – благоустройство. В совокупности они представляют полное осуществление государственных целей, а с тем вместе и идеи государства.
Разделение этих отраслей делает из государства организм в идеальном смысле, то есть расчленение идеи на вытекающие из неё определения, по выражению Гегеля. Поэтому оно должно существовать во всяком благоустроенном государстве, представляющем более или менее полное осуществление идеи. Но оно может ограничиваться подчинёнными сферами или простираться на саму верховную власть. Последнее имеет место в смешанных правлениях, представляющих развитие государственной идеи в её полноте.
Здесь к участию в законодательной власти призываются граждане. Закон, определяющий права и обязанности граждан, тогда только даёт гарантии свободе, когда последняя сама участвует в его установлении. Но если бы это было предоставлено ей всецело, то сам закон был бы поставлен в полную зависимость от случайной воли граждан, что противоречит истинному его значению. Поэтому необходимо участие других элементов. Мы видели, что представителями закона служат, главным образом, аристократические элементы общества. Отсюда необходимость двух законодательных палат, нижней и верхней, из которых одна является представителем демократии, а вторая – аристократии. Но кроме того, необходимо и участие монарха, который стоит выше односторонних общественных элементов и представляет интересы государства как целого. Только согласное действие всех трёх элементов даёт законодательству значение, равно отвечающее насущным потребностям общества и высшим требованиям государства.
Со своей стороны, судебная власть, призванная прилагать закон к отдельным случаям, должна быть независима как от правительственной власти, так и от случайной воли граждан. Это одно обеспечивает беспристрастие и даёт гарантии закону и свободе. Поэтому независимость суда составляет основное требование при всяком образе правления. Эта цель достигается началом несменяемости судей. Ещё большую гарантию свободы представляет призвание общества к участию в суде в виде присяжных, которые, будучи назначаемы по жребию, изъяты от посторонних влияний. Этим суд, так же как и законодательство, непосредственно связывается с обществом, а не стоит над ним, как чуждое ему учреждение.
Наконец, и в правительственной власти являются элементы двоякого рода: правительственный и общественный. В войске, призванном охранять безопасность государства как целого, первый господствует исключительно; тут никакое выборное начало не допускается. Однако для охранения внутреннего порядка, рядом с войском может быть учреждена и милиция, основанная на выборном начале. Насколько она может быть полезна или вредна, это вопрос практических соображений. В гражданской же администрации, по самому существу дела, должны сочетаться правительственные и общественные элементы, из которых первые представляют центральное управление, а вторые – местное. Органом правительственной власти является бюрократия, или чиновничество. Она устраивается в иерархическом порядке, разветвляясь от центра к местам, ибо без местных органов центральная власть оставалась бы бессильной. Этот элемент, когда он является исключительно преобладающим, имеет свои весьма крупные недостатки, но он во всяком правлении необходим как орган и орудие государственных целей, указанных сверху и исполняемых на местах. Но рядом с ним должен существовать и элемент свободы, представляемый местными союзами и корпорациями, облечёнными более или менее широким самоуправлением. Здесь происходит взаимодействие гражданского общества и государства. Союзы, возникающие из потребностей гражданского общества, вводятся в состав государственного управления и через это получают государственное значение. Задача состоит в том, чтобы сохранить за ними возможно широкое самоуправление, обеспечив вместе с тем интересы целого. Практическое осуществление этой цели зависит от местных и временных условий, а потому может быть весьма разнообразно. Общего правила тут нет.
Если полное развитие государственной идеи требует разделения различных отраслей управления, то, с другой стороны, само существо этой идеи требует их соглашения. Государство составляет единое целое, а потому первая его задача состоит в согласном действии его элементов. Этому требованию уступает сама полнота развития. Разделение властей возможно настолько, насколько этим не нарушается их согласное действие. Там, где оно ограничивается подчинёнными сферами, согласие устанавливается стоящей над ними верховной властью, которая указывает каждому подчинённому органу подобающее ему место и сдерживает их в должных границах. Но соглашение становится несравненно затруднительнее, когда сама верховная власть разделяется на отрасли и распределяется между независимыми друг от друга учреждениями. Тут для согласного действия требуются высшие политические силы и способности; нужно и высокое развитие общественного духа, без которого все подобные учреждения оказываются слишком шаткими.
